II SA/Ke 232/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Lipniku z dnia 27 lipca 2023 r., nr LII/395/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej wprowadza nowe brzmienie § 7 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały nr XL/302/2022 Rady Gminy w Lipniku z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lipnik, a także § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy w Lipniku dnia 27 lipca 2023 r. nr LII/395/2023 na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) dalej: "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c) i d), pkt 3, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.), dalej "u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego, podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lipnik. Z § 1 punkty 1, 3, 4 i 5 powyższej uchwały wynikało, że w załączniku do uchwały nr XL/302/2022 Rady Gminy w Lipniku z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lipnik – dalej przywołanej jako: "ustawa zmieniana" - nowe brzmienie otrzymują odpowiednio: § 3, 6, 7 i 8. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Opatowie uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, a to: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 1 pkt 5 (nieprawidłowe oznaczenie – chodzi o § 1 pkt 5) zaskarżonej uchwały obowiązku przeprowadzenia na terenie swoich nieruchomości deratyzacji raz w roku w okresie od 1 marca do 31 marca miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości nieprzeznaczonych do stałego pobytu ludzi w szczególności takich jak: wiaty śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nakłada na radę gminy obowiązek wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania; 2. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., poprzez nałożenie na właścicieli i opiekunów zwierząt domowych w § 1 ust. 1 pkt 3 (nieprawidłowe oznaczenie – chodzi o § 1 pkt 3) zaskarżonej uchwały obowiązku zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., odnosi się wyłącznie do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku; 3. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 1 pkt 4 (nieprawidłowe oznaczenie – chodzi o § 1 pkt 4) zaskarżonej uchwały poprzez: a. wprowadzenie całkowitego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie, podczas gdy zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości; b. nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązków: - przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, - gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i niepowodowania zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, - trzymania pszczół w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy przepisy te wkraczają w sferę prawną uregulowaną przepisami prawa o randze ustawowej. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że na mocy § 1 ust. 1 pkt 5 (nieprawidłowe oznaczenie – chodzi o § 1 pkt 5) zaskarżonej uchwały, znowelizowano § 8 regulaminu. Zdaniem skarżącego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie sposób wyprowadzić wniosku, jakoby gmina mogła regulować zakres podmiotowy w odniesieniu do deratyzacji, to znaczy wskazywać podmioty - w realiach sprawy właścicieli nieruchomości - którzy powinni podejmować się zwalczania gryzoni. Ustawodawca obciąża tym obowiązkiem gminę i jest przekroczeniem delegacji ustawowej, działaniem bez podstawy prawnej, przeniesienie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości (patrz wyrok NSA z 13 września 2016 r., II OSK 3026/14). Na mocy § 1 ust. 1 pkt 3 (nieprawidłowe oznaczenie – chodzi o § 1 pkt 3) uchwały, znowelizowano § 6 regulamin, który przewiduje dla osób będących właścicielem obowiązki niezależnie od miejsca przebywania zwierzęcia. Przepis ten wkracza w sposób niedopuszczalny w sferę materii ustawowej, ponieważ wprowadza dodatkowe obowiązki czy nakazy dla właścicieli zwierząt bez wyraźnej podstawy ustawowej. Na mocy § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały (nieprawidłowe oznaczenie – chodzi o § 1 pkt 4), znowelizowano § 7 regulaminu. W ocenie skarżącego regulacja ta narusza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Ponadto nałożenie obowiązków na osoby prowadzące chów zwierząt bez wątpienia wkracza w sferę prawną uregulowaną przepisami ustawowymi, w tym prawa administracyjnego oraz cywilnego w odniesieniu do stosunków sąsiedzkich, toteż należy uznać je za zbędne. Konkludując, skarżący stwierdził, że charakter wymienionych naruszeń prawa, ich doniosłość i liczba wskazują, że zaskarżona uchwała winna być uznana za nieważną w całości. Zważył, że wyeliminowanie § 8 ust. 1 regulaminu, w kontekście brzmienia § 8 ust. 2, spowoduje niewyczerpanie delegacji ustawowej w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, co z kolei skutkować będzie niekompletnością uchwały. Nadto dalsza eliminacja wadliwych przepisów spowodowałaby, że uchwała nie stanowiłaby jednej całości, lecz w istocie zbiór niespójnych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a." lub o oddalenie skargi. Odnośnie wniosku o odrzucenie skargi organ podniósł, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka dotycząca tożsamości stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że nadała ona w § 1 pkt 4 nowe brzmienie § 7 ust. 1 uchwały zmienianej wprowadzając zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie. Skarżący Prokurator zarzucił, że taki zapis wprowadza całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych w nim terenach, podczas gdy zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, co wynika z ustawowego upoważnienia zamieszczonego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Podzielając taki pogląd mający oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2017 r., VIII SA/Wa 180/17), należy zauważyć, że omawiany zapis jest jednak wadliwy również z innego powodu. Odwołuje się on bowiem do oznaczenia terenów wyłączonych z produkcji rolniczej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które to oznaczenie w takich planach nie występuje. Wynika to z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie m.p.z.p.", gdzie określono symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego. Brak takiego oznaczenia, o jakim mowa w zaskarżonej uchwale, nawiązującego do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, powoduje że jednoznaczne określenie, które z terenów na obszarze gminy Lipnik są wyłączone z produkcji rolniczej nie jest możliwe. Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że niezdefiniowane w u.c.p.g., w zaskarżonej uchwale, ani też niewymienione w rozporządzeniu w sprawie m.p.z.p. określenie "terenów wyłączonych z produkcji rolniczej", w systemie prawa ma definicję pozwalającą na jego doprecyzowanie. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326), ilekroć w ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Wynika stąd, że wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze w planie miejscowym. Dopiero rozpoczęcie zgodnego z planem i innego niż rolnicze użytkowania gruntów jest wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Także decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest aktem administracyjnym rozstrzygającym o tym, czy nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Decyzja taka, jak wynika z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, nie jest bowiem wymagana w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej wszystkich rodzajów gruntów. Ponadto w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi się, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z przepisu tego wynikają zatem dwa wnioski. Po pierwsze kolejność postępowania sprowadzająca się do tego, że najpierw w planie miejscowym grunt powinien być przeznaczony na cele nierolnicze (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a potem dopiero wyłączony z produkcji rolniczej. Zatem wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej to faktyczne działanie posiadacza gruntu polegające na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze. Tak też należy rozumieć użyte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowanie "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Inaczej mówiąc, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy terenów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 812/11, wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2017 r., IV SA/Wa 2661/16). Należy więc przyjąć, że art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie stanowi podstawy do wprowadzenia w uchwalanym przez Radę Gminy w Lipniku regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie. Zasadne okazały się zarzuty Prokuratora w zakresie § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały na mocy, którego § 7 ust. 3 uchwały zmienianej otrzymał następujące brzmienie: Prowadzący chów zwierząt gospodarskich są zobowiązani: 1) przestrzegać przepisów sanitarno-epidemiologicznych, 2) gromadzić i usuwać powstające odpady i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w trym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodować zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, 3) pszczoły trzymać w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Na stwierdzenie nieważności zasługiwały zapisy zawierające zobowiązanie prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno-epidemiologicznych, jak również usuwania i gromadzenia powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem. Adresat normy prawnej został w ten sposób odesłany do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych. Stanowi to o naruszeniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g, która nakazuje określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminie. Ponadto doszło do naruszenia § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U.2016.283) nakazującego takie redagowanie przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Formułowany przez organ uchwałodawczy przepis powinien być precyzyjny, konkretny, komunikatywny oraz adekwatny do zamiaru prawodawcy. Wreszcie rada nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są regulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi ustawy czy rozporządzenia. Tymczasem o obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, stanowią normy prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim ustawy o ochronie zwierząt. Z kolei na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.), właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są zobowiązani do utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności mają obowiązek prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami. Do naruszenia regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. doszło również w § 1 punkt 4 zaskarżonej uchwały, nadającym nowe brzmienie § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały zmienianej. Realizując bowiem postanowienia tego przepisu organ uchwałodawczy nie mógł uzależnić możliwości trzymania pszczół od nieuciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zapis taki jest nieprecyzyjny, a przez to w istocie niewykonalny, a nadto jest sprzeczny z celem regulaminu, który regulować może jedynie kwestie czystości i porządku. W zakres tego pojęcia nie mieszczą się uciążliwości dla otoczenia. Ponadto regulacje dotyczące stosunków sąsiedzkich zawarte są w kodeksie cywilnym, a rada nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Powiązanie zaskarżonego zapisu dotyczącego nakazu trzymania pszczół w ulach, z wadliwie nałożonym obowiązkiem niestanowienia przez wylatujące i przylatujące pszczoły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich powoduje, że również - co do zasady słuszny – nakaz trzymania pszczół w ulach nie mógł się ostać. Ponieważ nie jest możliwe określanie w regulaminie, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. takich obowiązków dotyczących hodowli pszczół, jak w zaskarżonej regulacji, a charakter tego naruszenia określić należy jako istotny, skargę w tym zakresie należało uznać za zasadną. Zgodnie z § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały nadano nowe brzmienie § 8 zmienianej uchwały postanawiając, że: 1. Właściciele nieruchomości raz w roku w okresie od 1 marca do 31 marca przeprowadzają deratyzację miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości nieprzeznaczonych do stałego pobytu ludzi w szczególności takich jak: wiaty śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny. 2. W przypadku pojawienia się gryzoni lub pogarszania się stanu sanitarno-epidemiologicznego Burmistrz określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia. Należy podkreślić, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nakłada na radę gminy obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Warunkowi temu nie odpowiadają wskazane w § 8 ust. 1 zapisy, gdyż norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do określenia podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji - w tym wypadku właścicieli nieruchomości. Podobnie w ust. 2 Rada dokonała przeniesienia swoich kompetencji w zakresie określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację na Wójta. Ta swoista subdelegacja nie ma umocowania ustawowego. Jak już bowiem wyżej wspomniano, rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyroki: WSA w Gdańsku z 21 sierpnia 2019 r., II SA/Gd 217/19, WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 r., II SA/Sz 543/20 i z 24 lutego 2021 r., II SA/Sz 711/20, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnym jest więc stwierdzenie nieważności omawianego zapisu w całości, a nie tylko w zakresie nadania nowego brzmienia § 8 ust. 1 zmienianej uchwały, do którego tylko zarzuty formułował skarżący Prokurator. Nie zasługiwało natomiast na uwzględnienie żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej wprowadza nowe brzmienie § 6 ust. 1 pkt 2 zmienianej uchwały. Przepis ten stanowi, że osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do zachowania środków ostrożności, a w tym niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych. Uzasadniając to żądanie Prokurator wyjaśnił, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. stanowiący ustawową podstawę zaskarżonej regulacji odnosi się wyłącznie do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Ograniczenia ustalone przez radę gminy nie mogą zatem obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Tymczasem taki właśnie charakter ma, zdaniem Prokuratora, § 6 ust. 1 pkt 2 zmienianej uchwały, który przewiduje dla osób będących właścicielami obowiązki niezależnie od miejsca przebywania zwierząt. Z taką oceną jednak nie można się zgodzić. O ile prawdą jest, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. dotyczy tylko terenów przeznaczonych w gminie do wspólnego użytku, w związku z czym nie upoważnia rady gminy do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków związanych z utrzymaniem tych zwierząt dotyczące nieruchomości należących do tych osób, to nie można zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora, że zaskarżony przepis taki obowiązek nałożył. Literalna wykładnia samego tylko zaskarżonego przepisu istotnie może wywoływać wątpliwość co do zakresu terytorialnego obowiązywania zawartego w tym przepisie nakazu adresowanego do właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych. Przepis ten bowiem tego zakresu nie wyjaśnia. Zasady wykładni systemowej pozwalają jednak na jednoznaczne wyjaśnienie tej wątpliwości. Rozdział 5 Regulaminu uchwały zmienianej, w którym znalazł się omawiany przepis, nosi tytuł "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", co stanowi wierne powtórzenie delegacyjnego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przy braku wyraźnego uściślenia, jakich nieruchomości dotyczy zaskarżony przepis, należy więc przyjąć, że odnosi się tylko do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie do terenów nieruchomości właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych. Nie jest zasadny, zawarty w odpowiedzi na skargę, wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; Z powyższej regulacji wprost więc wynika, że aby zastosować art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. musi zachodzić zarówno tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) jak i tożsamość podmiotowa (tożsamość stron). Tymczasem organ powołuje się jedynie na tożsamość stron postępowania, co wyklucza odrzucenie skargi na podstawie omawianego przepisu. Dlatego jedynie na marginesie należy również zaznaczyć, że w sprawie nie zachodzi tożsamość spraw. W skardze datowanej na 29 grudnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Opatowie zaskarżył uchwałę Rady Gminy w Lipniku z 29 czerwca 2022 r. nr XL/302/2022 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie z 15 marca 2024 r. na uchwałę powyższego organu z 27 lipca 2023 r. nr LII/395/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Tak więc przedmioty obu spraw są inne. Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie natomiast art. 151 p.p.s.a., w punkcie II wyroku, oddalił skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części w jakiej wprowadza nowe brzmienie § 6 ust. 1 pkt 2 zmienianej uchwały. Odnosząc się do wniosku Prokuratora zawartego w skardze, dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż przemawia za tym "charakter wymienionych naruszeń prawa, ich doniosłość i liczba", trzeba zaznaczyć, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą zmieniającą uchwałę pierwotną. Dlatego też jej wyeliminowanie w całości uniemożliwiłoby nadanie nowego brzmienia zmienianym przepisom w uchwale pierwotnej. Ponadto stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości nie wyeliminowałoby z obiegu prawnego uchwały zmienianej, a jedynie powodowałoby jej funkcjonowanie w wersji bez zmian. Dlatego też tylko w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała została dotknięta istotnym naruszeniem prawa należało stwierdzić jej nieważność. Z podanych wyżej względów nie będzie to skutkować jej niekompletnością oraz nie spowoduje, że będzie ona stanowić zbiór niespójnych przepisów. Z tej przyczyny Sąd, w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, skargę oddalił jako niezasadną (art. 151 p.p.s.a.).