IV SA/Po 243/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. S. i K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 21 grudnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz E. S. i K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 1.12.2023 r. K. S. i E. S. (dalej jako skarżące) zwróciły się do Prezydenta Miasta P. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 24.08.2021 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działki: [...], [...] i [...] (obręb 14) o łącznej powierzchni 0,2000 ha, położonej przy ul. [...] w P., ujawnionej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. , będącej własnością M. sp. z o.o. z siedzibą w P., na działki [...], [...] i [...]. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 21.12.2023 r. odmówił wznowienia postępowania w ww. sprawie wyjaśniając, że po dokonaniu oceny formalno-prawnej wniosku doszedł do przekonania, iż skarżące nie mają statusu strony w przeprowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia 29.12.2023 r. skarżące wywiodły zażalenie na powyższe postanowienie. W ich ocenie rozstrzygnięcie organu I instancji stanowi obrazę przepisów prawa, lekceważy stan faktyczny i prawny oraz wadliwie rozstrzyga istotę sprawy. Skarżące podniosły, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24.08.2021 r., nr [...] nie zawiadomiono właścicieli nieruchomości o dokonywanych czynnościach związanych z przyjęciem granic. Zdaniem skarżących postępowanie powinno zostać wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.- dalej jako: k.p.a), bowiem organ I instancji "ma wiedzę, iż operat [...] jest wadliwy, rażąco narusza przepisy prawa (...)". W przekonaniu skarżących ich interes prawny w sprawie wynika z faktu, że sporna decyzja narusza stan prawny ich własności (działki nr [...] i [...]). Uzasadniły, że ich działka nr [...] ma obecnie dwie granice – "jedną granicę prawną zgodną z ostatecznymi decyzjami podziałowymi z 2009 r. i 2016 r. oraz drugą która powstała wskutek wadliwej decyzji podziałowej nr [...] z dnia 24 sierpnia 2021 r." Dalej argumentowały, że w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, oprócz właściciela nieruchomości stronami tego postępowania są również właściciele działek sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 15.02.2024 r., znak [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom skarżących, stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest tylko osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości podlegającej podziałowi. W myśl art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, tak więc w każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Wyjaśniono, że zasadniczo właścicielom działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W ocenie organu II instancji osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie powinna być stroną takiego postępowania, a zatem nie może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu - nie ma bowiem interesu prawnego do występowania w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. W konsekwencji - zdaniem organu - ograniczona jest legitymacja takiej osoby do żądania wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Dalej SKO wyjaśniło, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem Kolegium kwestia braku interesu prawnego po stronie skarżących - przy założeniu, że opierają swoje żądanie jedynie na tytule prawnym do nieruchomości sąsiedniej względem tej, która podlegała podziałowi - nie budzi wątpliwości. Argumentowano, że jeżeli właściciel nieruchomości sąsiedniej nie dysponuje interesem prawnym uzasadniającym przyznanie statusu strony w postępowaniu podziałowym, to jednocześnie jest osobą, która nie może domagać się wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie organu odwoławczego wznowienie postępowania, a następnie odmowa uchylenia decyzji objętej wznowieniem byłaby uzasadniona w sytuacji, gdyby interes prawny wnoszącego oraz kwestia pozbawienia tej osoby udziału w postępowaniu podlegała merytorycznej ocenie organu, zaś zdaniem SKO, w rozpatrywanym stanie faktycznym, można z góry założyć, że podmiot wnoszący o wznowienie postępowania nie dysponuje stosowną legitymacją procesową. Końcowo organ II instancji podkreślił, że zasadą jest, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do będącej przedmiotem podziału nieruchomości nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Dotyczy to zarówno postępowania tzw. zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych. Skargę na powyższe postanowienie wywiodły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżące wnosząc o jego uchylenie z uwagi na rażące naruszenie prawa i jego wadliwość. Skarżące podniosły, że organ I instancji przedwcześnie wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, bowiem nie zbadał stanu faktycznego i prawnego, nie wyczerpał trybu administracyjnego, nie wyjaśnił okoliczności sprawy, zlekceważył dowody z akt, przedwcześnie i wadliwie uznając, iż wniosek o wznowienie postępowania nie jest oparty na ustawowych przesłankach. Ponadto skarżące zarzuciły, że SKO zlekceważyło stan faktyczny i prawny oraz wszystkie dowody z akt i wydało subiektywne, lakoniczne postanowienie będące jedynie powieleniem stanowiska organu I instancji. Zdaniem skarżących organy obu instancji celowo zlekceważyły stan prawny i faktyczny w sprawie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że E. S. była w 2016 r. stroną przy podziale działki nr [...] przy ul. [...] w P. tj. nr [...] (po podziale nr [...]), nr [...], (po podziale nr [...]), nr [...]/, nr [...] (po podziale nr [...]). Dalej argumentowano, że E. S. ma interes prawny "na mocy przepisów ustawy z 1989 r., prawa własności, stanu spokojnego posiadania bowiem granica prawna łącząca punkt [...] na ul. [...] z punktem [...] na ul. [...] została załamana wskutek wadliwie prowadzonego postępowania [...]". W przekonaniu skarżących decyzja z dnia 24.08.2021 r. została wydana na podstawie poświadczających nieprawdę, wadliwych operatów rozgraniczeniowych i podziałowych. Wskazano, że nikt nie został wezwany na grunt przy podziale nieruchomości w toczącym się wówczas postępowaniu, co ma potwierdzać znajdujący się w aktach spornej sprawy protokół. Skarżące podniosły, że bezprawna zmiana granic wskutek posługiwania się przez organ I instancji wadliwą decyzją podziałową skutkować będzie rozbiórką ich domu. W interesie prawnym skarżących jest ochrona granicy załamanej wadliwie - w ich przekonaniu - poprowadzonym postępowaniem. Ponadto skarżące podkreśliły, iż decyzje dotyczące podziałów wtórnych z 1982 r., 2009 r. oraz 2016 r. nie naruszyły zasięgu prawa własności w przeciwieństwie do decyzji z 24.08.2021 r. Jak następnie wyjaśniły, otrzymały one wypis i wyrys, w którym są dwie granice obok siebie - jedna zgodna z decyzją z 2009 r., druga wadliwa wskutek podziału z 2021 r. Jest to zdaniem skarżących niedopuszczalne, dlatego tak istotne jest wznowienie postępowania w celu uchylenia wadliwej decyzji podziałowej z dnia 24.08.2021 r. Skarżące argumentowały, że decyzja podziałowa z 2016 r. ukazuje wadliwość postępowania w sprawie oznaczonej [...] i jest dowodem na to, iż należy wznowić sporne postępowanie by usunąć z obrotu wadliwą decyzję z dnia 24.08.2021 r. Końcowo skarżące wskazały, że ich nieruchomość ma powierzchnię 1000 m2, zaś wskutek decyzji podziałowej z dnia 24.08.2021 r. jej powierzchnia zostanie zmniejszona, dlatego zasadne jest wznowienie spornego postępowania w celu usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 16 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15.02.2024 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 21.12.2023 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 24.08.2021 r., znak: [...] Decyzją tą Prezydent Miasta P. orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej działki: [...], [...] i [...] (obręb 14) o łącznej powierzchni 0,2000 ha, położonej przy ul. [...] w P. na działki [...], [...] i [...]. Zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane w trybie nadzwyczajnym tj. wznowieniowym. Wyjaśnić trzeba, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Powołana instytucja stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W związku z powyższym przepisy jej dotyczące wymagają ścisłego stosowania. Postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., jest aktem potwierdzającym, iż wniosek o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi proceduralne umożliwiające dokonanie merytorycznej oceny wadliwości postępowania zakończonego decyzją ostateczną lub takim postanowieniem. Złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi zatem do wszczęcia postępowania, ale skutkuje podjęciem przez organ czynności proceduralnych podejmowanych poza ramami postępowania (wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, CBOSA). W przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem przed wydaniem takiego postanowienia organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki, a także czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. W świetle art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Na kanwie niniejszej sprawy skarżące, wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 24.08.2021 r., powołały się na przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jaką jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Na marginesie Sąd wskazuje, że z argumentacji skarżących wyrażonej zarówno w skardze, jak i we wniosku o wznowienie postepowania z dnia 1.12.2023 r. można wywodzić, że powołują się one również na przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. We wniosku o wznowienie postępowania zawarto stwierdzenie, że "w przedmiotowej sprawie jest wiele przesłanek dających podstawę do wznowienia postępowania". Choć przyczyny te - wobec braku występowania w sprawie profesjonalnego pełnomocnika - skarżące wyartykułowały niefachowo, to jednak powinny być one dostatecznie czytelne dla organu administracji publicznej. Istotnym zagadnieniem dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie dotyczące kwestii oceny interesu prawnego skarżących uzasadniającego możliwość wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W tym aspekcie wskazać trzeba, że wniosek o wznowienie postępowania może zostać załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty, a zatem gdy stwierdzenie tego nie wymaga czynności postępowania wyjaśniającego (zob. np. wyroki NSA z: 8 grudnia 2015 r., II OSK 933/14 i 18 września 2019 r., II OSK 1833/19, CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy - na jej obecnym etapie - nie można zaś jednoznacznie przesądzić o posiadaniu przez skarżące interesu prawnego we wznowieniu spornego postępowania bez podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Kwestia ta nie jest oczywista i wymaga przeanalizowania przez organ I instancji, tak aby wyeliminować wątpliwości co do istnienia lub braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, że nie zawsze krąg stron w postępowania zwykłego pokrywa się z kręgiem stron postępowania nadzwyczajnego. Krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Nie można, wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej (wyroki NSA z: 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10; 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; postanowienie NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 326/13, CBOSA). Organ I instancji stwierdził ogólnikowo, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24.08.2021 r. Pozbawione wnikliwej oceny rozważania organu I instancji podzielił organ odwoławczy. Tym samym organy obu instancji odmówiły skarżącym wznowienia postępowania bez dokonania oceny czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu i w oparciu o ustawowe przesłanki – a tylko te okoliczności mogły stanowić podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, albowiem w ocenie Sądu z akt sprawy nie płynie oczywisty wniosek o braku istnienia interesu prawnego skarżących we wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji pogłębiona analiza istnienia pod stronie skarżącej interesu prawnego nabiera kluczowego znaczenia dopiero na kolejnym etapie postępowania wznowieniowego, które toczyć się będzie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W judykaturze wskazuje się, że w szczególnych sytuacjach można byłoby uznać, że legitymacja do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania o podział nieruchomości przysługiwać będzie osobie, która nie była stroną postępowania podziałowego. Nie można zatem w kontrolowanej sprawie z samego faktu, że skarżące nie są właścicielami nieruchomości podlegającej podziałowi na podstawie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta P. z dnia 24.08.2021 r., wywodzić, iż nie mogą one skutecznie żądać wznowienia postępowania. Gdyby bowiem okazało się, że zatwierdzony podział nieruchomości ingeruje w przysługujące im prawo własności nieruchomości, miałyby one niewątpliwie interes prawny do żądania wznowienia postępowania w zakresie decyzji podziałowej. Tymczasem odmawiając wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych organy faktycznie przesądziły, że podział nie ingeruje w prawo własności skarżących. Okoliczność ta winna zaś podlegać badaniu we wszczętym postępowaniu wznowieniowym, gdyż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia. Nie jest zatem dopuszczalne badanie przez organ interesu prawnego osób żądających wznowienia postępowania już na etapie oceny przez organ przesłanek formalnych do wszczęcia postępowania wznowieniowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 572/20, CBOSA). Na kanwie rozpatrywanej sprawy uznać należało, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy co do zasady ograniczyć do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie mogą ostać się w obrocie prawnym, ponieważ naruszają przepisy art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku ustalenia, że żądanie skarżących spełnia warunki formalne, organ powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania i dopiero w toku tego postępowania dokonać szczegółowych ustaleń, co do interesu prawnego i twierdzeń strony skarżącej dotyczących ingerencji decyzji podziałowej w przysługujące im prawo własności. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.