II OSK 2064/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 65/24 w sprawie ze skargi A. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i w tej części oddala skargę; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrokiem z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 65/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. obywatelki Ukrainy (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 31 stycznia 2022 r. cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ, 25 maja 2022 r. wezwał do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Dalej, 6 lipca 2022 r. na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Pismem z 13 września 2022 r. i 3 stycznia 2023 r. wezwano do uzupełnienia dokumentów. Wobec braku aktywności organu strona wniosła ponaglenie z 29 listopada 2023 r., następnie skargę z 27 lutego 2024 r. na przewlekłość i bezczynność Wojewody. Organ, 29 marca 2024 r. ponownie wezwał do złożenia dokumentów. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 6 czerwca 2024 r. WSA w Gdańsku uwzględnił skargę. Zdaniem sądu pierwszej instancji, zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "RP") z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W ocenie sądu pierwszej instancji istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji realizacji prawa do sądu przez osoby, których regulacje te dotyczą. Wyjaśniono, że skoro "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie. Zdaniem WSA w Gdańsku z akt sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązano organ do rozpoznania wniosku. Na zakończenie sąd pierwszej instancji uznał, że przyznana skarżącej suma pieniężna w wysokości 2000 zł jest właściwą kwotą, stanowiącą rodzaj rekompensaty za niedogodności związane z długotrwałym (ponad 2-letnim) oczekiwaniem na rozpoznanie złożonego wniosku, a także zdyscyplinuje organ na przyszłość. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a ustawy o pomocy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium RP, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z 31 stycznia 2022 r., mimo, że stosownie do wskazanych przepisów ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, bowiem bieg terminów w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania spawy na rozprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c i 100d ustawy o pomocy. WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W ocenie Wojewody, art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, a zatem również do skarżącej, która ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. 4.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24 - CBOSA). 4.5. Wskazać również należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium RP (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). Ograniczenie to nie jest przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (zob. art. 37 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 595/24; wyrok NSA z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 976/24 - CBOSA). Otóż regulacje zawarte w art. 100d ustawy o pomocy, a wcześniej w art. 100c tej ustawy, miały na celu chociażby częściowe odciążenie służb migracyjnych w aspekcie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W tym aspekcie należy zauważyć, że od wybuchu tej wojny do 30 listopada 2023 r. do Polski z Ukrainy wjechało 17,428 miliona osób, z czego blisko 1,767 miliona wystąpiło o ochronę czasową (zob. Raport na temat obywateli Ukrainy – stan na 30 listopada 2023 r., Urząd do Spraw Cudzoziemców 2023, https://www.gov.pl/attachment/666c43d8-3e85-41b9-a684-eaa6b04b811a). Regulacje zawarte w art. 100c i 100d ustawy o pomocy miały i mają nadal charakter czasowy (epizodyczny). Czasowy charakter ograniczeń określonych praw cudzoziemców jest jedną z istotnych okoliczności uwzględnianych przy ocenie spełnienia przesłanki proporcjonalności (por. np. Komunikat COM(2024) 570 Komisji Europejskiej z 11 grudnia 2024 r. w sprawie przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym wynikającym z wykorzystywania migracji jako broni i w sprawie zwiększania bezpieczeństwa na granicach zewnętrznych - s. 9 i cyt. tam orzecznictwo). W tym kontekście warto zauważyć, że na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Wymaga podkreślenia, że przedłużenie obowiązywania tego przepisu nie jest przy tym dowolne, ale skorelowane z przedłużaniem przez Radę Unii Europejskiej tymczasowej ochrony udzielanej wysiedleńcom z Ukrainy, o których mowa w art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (zob. obowiązująca na dzień wydania zaskarżonego wyroku decyzję wykonawczą Rady (EU) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. przedłużającą ochronę czasową do 4 marca 2025 r., Dz.U. L, 2023/2409). W tym kontekście należy zauważyć, że w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 342, X Kadencja, s. 68) wskazano m.in., że uzasadnieniem dla przedłużenia obowiązywania ustawy o pomocy do dnia 30 września 2025 r. jest zapewnienie sprawnego i nieobciążającego dodatkowo organów administracji rządowej, procesu przechodzenia przez obywateli Ukrainy, korzystających obecnie z ochrony czasowej, na pobyt czasowy. 4.6. Równocześnie należy zastrzec, że sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24, CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 31 stycznia 2022 r. W tym dniu nie obowiązywał jeszcze art. 100c specustawy ukraińskiej, który to przepis wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. W orzecznictwie, na tle art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, wyjaśniono, że organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia, w okresie przed 15 kwietnia 2022 r., prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 149 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2363/2313, CBOSA). W okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie doszło jednak do przekroczenia terminów załatwienia sprawy do dnia 15 kwietnia 2022 r., albowiem z akt administracyjnych wynika, że wniosek nie został złożony osobiście (art. 105 ust. 1 i 2 u.o.c.). Wojewoda w dniu 22 maja 2022 r. wezwał skarżącą do wykonania obowiązku osobistego stawiennictwa w Urzędzie (k. 34 akt administracyjnych). Ponadto, podczas wykonania powyższego wezwania 5 lipca 2022 r. dopiero przedłożono umowę najmu (art. 106 ust. 1 pkt 1 u.o.c.). Tym samym, termin 60 dni, na załatwienie sprawy z wniosku skarżącej nie rozpoczął biegu (art. 112a ust. 1 u.o.c.). Termin ten biegnie bowiem dopiero od dnia, w którym nastąpiło łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 112a ust. 2 u.o.c. Jeżeli chodzi o okres od 15 kwietnia 2022 r., to skoro w okresie obowiązywania art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej terminy na załatwienie spraw nie biegły, to nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 4.8. W realiach niniejszej sprawy organ dopuścił się natomiast przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem Wojewoda w okresie między 31 stycznia 2022 r. a 15 kwietnia 2022 r. nie podejmował jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w tym do uzupełnienia braków formalnych. Uzasadnia to stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu podania skarżącej z 31 stycznia 2022 r. 4.9. Równocześnie należy stwierdzić, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej, dokonując kwalifikacji stwierdzonej przewlekłości można było uwzględnić tylko okres przed 15 kwietnia 2022 r. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (zob. np. wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1055/23, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mieliśmy do czynienia z takim przypadkiem, podlegający badaniu okres zwłoki w podejmowaniu czynności organ przekroczył bowiem o około dwa i pół miesiąca, a nadto miał miejsce w okresie przeciążenia służb migracyjnych związanych z masowym napływem obywateli Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 4.10. Z tych samych powodów, z których nie stwierdzono podstaw do przyjęcia rażącej przewlekłości, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę w części, w jakiej domagano się przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Dodać należy, że z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2043/23, CBOSA). 4.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punkcie 2 oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a uchylono zaskarżony wyrok w punkcie 3 i w tej części oddalono skargę, zaś na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną w pozostałej części. 4.12. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.