II OSK 2627/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 214/23 w sprawie ze skargi H. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 19 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 214/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") oddalił skargę obywatela [...] H. M. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. M., zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, a w konsekwencji zasady sprawiedliwości społecznej; 2) art. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"), poprzez błędne przyjęcie, że do skarżącego ma zastosowanie ww. ustawa pomimo, że jest on obywatelem Republiki [...], który przybył do Polski w lipcu 2017 r., w celu łączenia rodzin; 3) art. 100c oraz 100d ustawy o pomocy, poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda może nie wszczynać postępowania pobytowego obywateli Republiki [...], a wszczęte postępowania zawiesić, z uwagi na przepisy tej ustawy, podczas gdy ww. ustawa nie ma zastosowania do skarżącego albowiem przybył do Polski w celu łączenia rodzin będąc osobą małoletnią przed wybuchem wojny na Ukrainie, później odebrał edukację w Polsce, a obecnie podjął w dniu 6 listopada 2023 r. zatrudnienie na stanowisku IT MES Administrator; 4) art. 207 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") poprzez bezczynność Wojewody, który dopiero w dniu 5 maja 2023 r. podjął czynności wyjaśniająca z udziałem Straży Granicznej, Policji i ABW, a więc po blisko 6 miesiącach od złożenia wniosku pobytowego; 5) art. 210 w zw. z art. 223 u.o.c., poprzez uznanie, iż Wojewoda nie dopuścił się bezczynności podczas gdy postępowanie I instancji powinno trwać ustawowo maksymalnie 6 miesięcy, a trwa do chwili obecnej, a więc ponad 12 miesięcy; II. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 193 w zw. z art. 149 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA we Wrocławiu skargi na bezczynność Wojewody, który do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji administracyjnej naruszając art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a więc zasady legalizmu, prawdy obiektywnej i zaufania do organu administracji oraz naruszając art. 12 w zw. z art. 35, 36, 37 k.p.a., czyli zasady szybkości postępowania administracyjnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty sprawy; ewentualnie przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia w celu zobowiązania Sądu pierwszej instancji do zbadania bezczynności, której dopuścił się Wojewoda oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Ponadto, w celu należytego rozpatrzenia sprawy wniesiono o dopuszczenie dowodu z całości akt sprawy nr [...] dotyczącej wniosku z 9 listopada 2022 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, które nie zostało zakończone. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c i 100d ustawy o pomocy. WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczy wszystkich cudzoziemców, zatem i skarżącego będącego obywatelem Republiki [...], ubiegającego się udzielenie zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnosi się do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po wybuchu konfliktu zbrojnego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia determinuje kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem w świetle art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lica 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22 - CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą m. in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, CBOSA. W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c ustawy o pomocy nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Reasumując ten fragment rozważań, przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. 3.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wpłynął do organu 14 listopada 2022 r. W tym okresie obowiązywał już art. 100c specustawy ukraińskiej (przepis ten wszedł w życie 15 kwietnia 2022 r.), zaś w dniu orzekania przez WSA we Wrocławiu obowiązywał art. 100d tej ustawy. W okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 3.7. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 2 oraz 7 Konstytucji RP, to nie został on w ogóle uzasadniony i jako taki nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia, w tym przedstawienie uzasadnienia danego zarzutu (zob. art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a.). Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5394/21 - CBOSA). 3.8. W kontekście omówionym w punkcie 3.5., tj. stosowania art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy do wszystkich cudzoziemców, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. wskazane w skardze kasacyjnej. 3.9. Końcowo należy przypomnieć, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tym samym bezprzedmiotowy jest wniosek o dopuszczenie dowodu z całości akt nr SOC-PCIII.6153.1.1427.2022.DP, które stanowią akta administracyjne przedmiotowej sprawy. 3.10. Z powyższych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.