III OSK 923/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 835/22 w sprawie ze skargi B.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr SKO-EA-418-4/22 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 835/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę B.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 26 kwietnia 2022 r., nr SKO-EA-418-4/22 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B.O. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi sprzeczność istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego, jak również naruszenie przepisów postępowania, a ściślej art. 59 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479) przez organ podlegający kontroli sądowo-administracyjnej. Wobec powyższego, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania egzekucyjnego z decyzji Wójta Gminy M. z 25 października 2017 r., znak [...] w odniesieniu do skarżącej kasacyjnie jako współwłaścicielki działki nr [...] w L., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, w obu przypadkach przy stosownym rozstrzygnięciu w zakresie kosztów, wstrzymanie wykonalności wyżej wymienionego tytułu wykonawczego do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę od odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, w przeciwieństwie np. do wyroku II SA/Kr 1395/19, gdzie uchylono zaskarżone postanowienie, właściwie nie spełnił swej roli sądu odwoławczego skoro cały spór sprowadził do "samego faktu kontestowania przez skarżącą przebiegu rowu, opierając się wyłącznie na treści opinii biegłego geodety mgr inż. J.Ż. z 7 maja 2018 r. oraz braku zgody skarżącej na wykonanie udrożnienia rowu wyrażonej do protokołu z 11 maja 2021 r. w treści którego skarżąca stwierdziła, że "odwołała się od decyzji organu do NSA i do czasu rozstrzygnięcia nie zamierza podejmować żadnych czynności w sprawie" w żaden sposób nie może stanowić o niewykonalności nałożonego obowiązku z przyczyn faktycznych". Skarżąca kasacyjnie podniosła, że decyzja będąca podstawą egzekucji przedmiotowy rów sprowadza do granicy między działkami [...] skarżącej i jej męża, a [...] P.O. (poprzednik E.O.) i taki miał być przebieg kiedy ją wydawano. Po identyfikacji geodezyjnej okazało się, że rów przebiega jedynie po działce [...] i stąd egzekucja w odniesieniu do skarżącej i jej męża winna zostać umorzona, a twierdzenia nowonabywców działki sąsiedniej są jedynie ich projekcją. Zauważono, że wszystko to było wywiedzione w obydwu zażaleniach do SKO, jak i skardze poprzedzającej zaskarżony wyrok oraz piśmie skarżącej z 17 października 2022 r., gdzie raz jeszcze podnoszono, że obowiązek ten faktycznie nie może być wykonany, gdyż rów nie biegnie pomiędzy dwoma działkami, lecz jedynie po działce sąsiedniej, której skarżąca kasacyjnie nie jest właścicielką, a sytuacja w tej mierze nie może być skorygowana, bo nie może być mowy z przyczyn czasowych o oczywistej omyłce ani próbą wykładni decyzji będącym błędnym tytułem wykonawczym co do usytuowania przedmiotu decyzji w terenie, z przyczyn temporalnych bezprzedmiotowe byłoby wznowienie postępowania. Jednocześnie podkreślono, że niewykonalność z przyczyn prawnych wchodzi w rachubę wtedy, gdy się nakłada na stronę obowiązek, ale strona nie może go wykonać z powodu przeszkód prawnych np. bo nie jest właścicielem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Ze względu na wymogi konstrukcyjne, sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Konstrukcja skargi, a także zawarta w niej argumentacja prawna jest nieprecyzyjna. Autor skargi kasacyjnej powołując art. 174 p.p.s.a. (nie określając jednak konkretnej jednostki redakcyjnej ww. przepisu) wskazał, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji sprzeczność istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego, nie wymienił jednak żadnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jednocześnie zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie doprecyzowano, czy zarzut ten dotyczy art. 59 § 1 pkt 5, czy jednak art. 59 § 5 ww. ustawy. Stwierdzone wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikowały jej jednak w stopniu uniemożliwiającym rozpoznanie. Na podstawie wyjaśnień zawartych w treści przedstawionych zarzutów oraz argumentacji skargi kasacyjnej dopuszczalne było przyjęcie, że podstawę zaskarżenia stanowił art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479; dalej: u.p.e.a.) i w takim zakresie zarzut ten mógł zostać rozpoznany. W tak zakreślonych granicach uznać należało, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi na postanowienie SKO z 26 kwietnia 2022 r., nr SKO-EA-418-4/22 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy M. z 15 marca 2022 r., nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy ([...]) nr [...] dotyczący obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy M. z 25 października 2017 r., nr [...], zgodnie z którą nakazano właścicielom nieruchomości [...] i [...] w L. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez udrożnienie rowu biegnącego wzdłuż granicy tych działek. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego reguluje art. 59 u.p.e.a. Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. W literaturze wskazuje się, że umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie (por. P. Pietrasz [w:] D. R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2015, art. 59.). Stosownie do treści art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986/1, poz. 12) albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, ONSA 1984/2, poz. 123). Przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 1984 r., sygn. akt II SA 1989/83, ONSA 1984/1, poz. 45; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, ONSA 1984/2, poz. 123; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1985 r., sygn. akt SA/Kr 1260/84; "Gospodarka. Administracja Państwowa" 1987/8, s. 45). Powodem niewykonalności z przyczyn faktycznych mogą być także różnego rodzaju okoliczności dotyczące zobowiązanego, np. stan jego zdrowia, jeżeli obowiązek ma charakter osobisty (P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 59). Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym (M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 257). Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych również wówczas, gdy nakłada na stronę obowiązek, który jest zgodny z prawem, ale którego strona nie może wykonać z powodu przeszkód prawnych, np. strona zostaje zobligowana do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i których nie może dokonać bez zgody właściciela (P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 59). W rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z treścią wykonywanej decyzji, właściciele działek nr [...] oraz nr [...] zostali zobowiązani do wykonania rowu odwadniającego w granicy tych działek i nie było podstaw do stwierdzenia, że taki obowiązek jest niewykonalny z jakichkolwiek przyczyn. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie wykazała w żaden sposób, że ziściły się określone w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji należało zgodzić się ze stanowiskiem WSA oraz organów administracji publicznej orzekających w postępowaniu administracyjnym, że w sprawie nie występują przyczyny prawne mające świadczyć o niewykonalności nałożonego na skarżącą kasacyjnie obowiązku. Analiza zarzutów kasacyjnych wskazuje na to, że skarżąca kasacyjnie w dalszym ciągu nie rozróżnia celu postępowania egzekucyjnego od oceny samej zasadności nałożonego na nią obowiązku, w istocie kwestionując prawidłowość wykonywanej decyzji, co nie jest dopuszczalne na etapie postępowania egzekucyjnego, bowiem w ramach tego postępowania nie dochodzi do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Co równie istotne, wykonywana decyzja została poddana kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądowoadministracyjnej w dwóch instancjach. Wyrokiem z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1097/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną E.O. oraz B.O. i S.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 775/18 wydanego w sprawie ze skargi B.O., S.O. i E.O na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 22 marca 2018 r., znak SKO-PW-4171-62/17 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. z 25 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Skoro kwestia treści egzekwowanego obowiązku i jego wykonalności przesądzona została wymienionymi prawomocnymi wyrokami, to obowiązek ustalony w ww. decyzji nadal istnieje w obrocie prawnym, a powinnością zobowiązanego jest jego wykonanie. Sąd I instancji nie był zobligowany do czynienia ustaleń co do tego, czy skarżąca kasacyjnie powinna wykonać obowiązek, bowiem wynika on z ostatecznej decyzji niewyeliminowanej z obrotu prawnego. W konsekwencji prawidłowe było wnioskowanie organów obu instancji oraz Sądu I instancji, że nie było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie został wykonany. Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.