VI SA/Wa 6345/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Łukasz Jarocki Protokolant st. sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 października 2023 r. nr DGN.4.6651.36.2017.MM.7.KOZ-R/1204 w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej też jako "Organ" lub "Minister"), pismem z dnia 19 lipca 2017 roku, działając na podstawie art. 194 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm., dalej też jako "u.g.n.") zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego S. S. (dalej też jako "Skarżący" lub "Strona") o wszczęciu wobec niego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, w związku z wnioskiem Biura Mienia i Skarbu Państwa Urzędu Miasta W. z 22 czerwca 2017 r. Przedstawiło ono bowiem Skarżącemu rzeczoznawcy majątkowemu szereg zarzutów związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego z 10 kwietnia 2017 r., określającego wartość prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w W., jednostka ewidencyjna Dzielnica W., obręb 1-10-15 składającej się z działek nr [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Jako cel powyższej wyceny wpisano określenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania sądowego związanego z ustaleniem wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość a operat szacunkowy sporządzono na zlecenie [...] Polska sp. z o. o. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował przy tym Skarżącego, że akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej też w skrócie jako "KOZ" lub "Komisja") w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił, że przedmiotem wszczętego postępowania będzie zbadanie, czy Skarżący, jako rzeczoznawca majątkowy, wykonując czynności z zakresu szacowania nieruchomości, wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister pouczył przy tym Skarżącego o ciążącym na nim obowiązku statuowanym w art. 41 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm., dalej w skrócie także jako "k.p.a."). Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustaliła, że Skarżący naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 u.g.n., w związku z czym w protokole końcowym z dnia 18 lipca 2019 roku wystąpiła o zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Mając na uwadze wyniki postępowania wyjaśniającego, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] orzekł o zastosowaniu wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Wnioskiem z dnia 27 listopada 2019 r. Skarżący zwrócił się do Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie o zastosowanie mniej dolegliwego środka dyscyplinarnego. W związku z powyższym Minister Rozwoju pismem z dnia 3 grudnia 2019 r., zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że Skarżący naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 178 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jednocześnie wystąpiła o zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Pismem z dnia 11 marca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił Skarżącego rzeczoznawcę majątkowego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego a następnie w dniu 17 marca 2022 r. drogą mailową przekazano mu skan protokołu końcowego. W dniu 24 marca 2022 r. Skarżący zapoznał się osobiście z aktami sprawy w siedzibie organu, po czym pismem z dnia 31 marca 2022 r. przesłał uwagi do protokołu końcowego. Skarżący zarzucił Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadzenie ponownego postępowania w sposób powierzchowny, naruszenie przepisów 7 i 77 k.p.a., poprzez niezadanie kolejnych pytań po uznaniu przez Komisję, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego są niewystarczające. Ponadto wniósł o uzupełnienie protokołu końcowego poprzez odebranie od niego pełnych wyjaśnień, lub podjęcia przez Komisję innych czynności z urzędu w celu zweryfikowana przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego danych. Następnie Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia [...] października 2023 roku nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] października 2023 r. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych w postaci pism i informacji złożonych w sprawie, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie w szczególności w zakresie przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości drogowych, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych złożonych w piśmie z dnia 31 marca 2022 roku, co skutkowało pozbawieniem możliwości udowodnienia przez Skarżącego jego twierdzeń, - art. 7, 77 § 1, 78 i art. 80 k.p.a., art. 195 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosków zawartych w piśmie z dnia 31 marca 2022 r" - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i podważający świadomość prawną obywateli, - art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny faktów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. - art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że Skarżący naruszył dyspozycję tego przepisu, - art. 155 ust. 1 i art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 4, § 56 ust. 1 pkt 7 i § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej też jako "Rozporządzenie"), poprzez niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że Skarżący dopuścił się naruszenia tych przepisów w zakresie wykonywania szacowania nieruchomości, - art. 7 k.p.a. i art. 175 ust. 2 i art. 178 ust. 2 u.g.n. poprzez niesłuszne zastosowanie dotkliwej kary dyscyplinarnej. Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 roku w całości i zasądzenie od Organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 roku wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2023 r. a w przekazanej do Sądu wraz z aktami sprawy odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Skarżący z kolei w swej replice na odpowiedź na skargę, podtrzymał w całości dotychczasowe, zaprezentowane w skardze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w działaniu Ministra Rozwoju i Technologii a wcześniej Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy wykonując działalność zawodową jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z kolei, w myśl art. 174 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie, a rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością (ust. 3), zaś w ust. 3a wymieniono katalog czynności, jakie może wykonywać rzeczoznawca majątkowy - poza operatami szacunkowymi. Wydane na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia. Z treści art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Orzekanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego odbywa się przy tym na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 4 - Działu V (art. 191 i nast.) ww. ustawy. Z przepisów tych wynika, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c w ciągu trzech lat od zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a i 1c u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 194 ust. 2 tej ustawy postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a, przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Postępowanie wyjaśniające przed Komisją odbywa się z udziałem osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195 ust. 1 u.g.n.). Jak stanowi z kolei art. 195a ust. 1 u.g.n. właściwy minister, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 188 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z zastrzeżeniem ust. 2. Postępowanie dyscyplinarne rzeczników majątkowych zostało więc ukształtowane w ten sposób, że po wszczęciu przez właściwego ministra tegoż postępowania następuje przekazanie sprawy KOZ w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a zdanie drugie u.g.n.). Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego Minister orzeka następnie, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 u.g.n., albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195a ust. 1 u.g.n.). Zatem minister nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego, lecz orzeka na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez KOZ. Skoro decyzja, o której mowa w art. 195a ust. 1 u.g.n., jest wydawana przez właściwego ministra na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez KOZ, a wynikiem takim jest protokół końcowy zawierający wniosek o zastosowanie wskazanej kary dyscyplinarnej lub o umorzenie postępowania, to wniosek ten wiąże ministra w zakresie orzekania kary (zob. E. Bończak-Kucharczyk, komentarz do art. 195a u.g.n., [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany [online], Wolters Kluwer Polska, 2018), czyli "kierunku" rozstrzygnięcia - orzeczenia kary dyscyplinarnej lub umorzenia postępowania. Minister nie jest jednakże związany proponowaną przez KOZ karą dyscyplinarną, ponieważ stanowisko w tym zakresie nie mieści się w ramach postępowania wyjaśniającego. W razie ustalenia przez KOZ, że rzeczoznawca naruszył obowiązki, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 u.g.n., właściwy minister jest zatem nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do samodzielnego orzeczenia kary adekwatnej do stwierdzonych naruszeń, przy czym wybór określonej kary z katalogu zawartego w art. 178 ust. 2 u.g.n. powinien zostać przez ministra uzasadniony. Analiza przywołanych powyżej przepisów pozwala na konkluzję, że ustawodawca, określając zasady postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wprowadził mechanizm umożliwiający uwzględnienie w tym postępowaniu udziału przedstawicieli organizacji zawodowych wskazanych zawodów regulowanych, poprzez powierzenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez odrębny od orzekającego w tych sprawach organu administracji publicznej podmiot - Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, powoływaną z udziałem osób wskazanych przez odpowiednie organizacje zawodowe. Jak zauważa się w orzecznictwie, z woli ustawodawcy Komisja ta nie tylko prowadzi samo postępowanie wyjaśniające, lecz także ustala jego wynik, co pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie właściwa norma kompetencyjna stanowi podstawę działania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z wyłączeniem kompetencji organu wszczynającego postępowanie i orzekającego o zastosowaniu kary dyscyplinarnej - właściwego ministra (p. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II GSK 2036/11). Z kolei w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 199/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter, gdyż organ administracji publicznej wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej i jakkolwiek z przepisów nie wynika wprawdzie, że minister jest całkowicie związany ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, to dyspozycja przepisu art. 195a ust. 1 u.g.n. nakazuje poszukiwać szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących błędów i uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego w protokole Komisji. Sąd pragnie przy tym zaznaczyć, że badanie, czy Skarżący, jako rzeczoznawca, przy sporządzaniu na zlecenie [...] Polska Sp. z o. o. operatu szacunkowego z dnia 10 kwietnia 2017 r., postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 u.g.n., nie obejmuje bynajmniej oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 u.g.n. (p. wyroki NSA z 17 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1435/04; czy też z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 414/18). Celem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie jest zatem podważenie sporządzonej wyceny nieruchomości a sprawdzenie prawidłowości podejmowanych przez rzeczoznawcę czynności przy wykonywaniu operatu szacunkowego z dokonaniem oceny - czy czynności te podejmowane są przy zachowaniu przesłanek wynikających z art. 175 ust. 1 u.g.n. (p. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3093/15). I, w ocenie Sądu, przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej w ramach dwóch instancji postępowanie wyjaśniające dowiodło, że Skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych, naruszył obowiązki wynikające z art. 175 ust. 1 u.g.n., wykazując się brakiem szczególnej staranności przy wycenie nieruchomości. Jednocześnie, zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, brak zachowania przez rzeczoznawcę majątkowego szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., w świetle jednoznacznego brzmienia art. 175 ust. 1 u.g.n., nie stanowi jedynie kryterium stopniowalności przy wymierzeniu kary za naruszenie prawa przez rzeczoznawcę majątkowego, ale podlega per se odpowiedzialności dyscyplinarnej. Rzeczoznawca majątkowy, wykonując powierzone mu czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zobligowany jest bowiem do działania nie tylko zgodnego z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ale również do działania ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej. Jako profesjonalista w zakresie szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy winien właśnie zachować szczególną staranność przy wykonywaniu czynności zawodowych, tak, aby sporządzony przez niego operat szacunkowy był pozbawiony błędów i rozbieżności, mogących rzutować na jego wiarygodność a w konsekwencji także moc dowodową. Tymczasem, przedmiotowe postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją wykazało, że Skarżący, sporządzając operat szacunkowy z 10 kwietnia 2017 r., nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Podkreślenia wymaga, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji szczegółowe zasady wyceny nieruchomości regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Obecnie powyższe rozporządzenie utraciło moc i zostało zastąpione Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832). Jednak badając legalność zaskarżonej decyzji oraz oceniając operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 kwietnia 2017 roku, stanowiący podstawę jej wydania, pod uwagę należało brać przepisy wykonawcze obowiązujące w dacie jego sporządzenia. W związku z tym należy wskazać, że stosownie do § 55 ust. 2 Rozporządzenia z 21 września 2004 r. operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W odniesieniu do gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zasady określania wartości nieruchomości reguluje § 36 tego rozporządzenia. Dla rozstrzygnięcia sporu, jaki zaistniał w niniejszej kluczowe znaczenie ma właściwe odczytanie treści normy prawnej wynikającej z tego przepisy. Stosownie zaś do § 36 ust. 4 Rozporządzenia z 21 września 2004 r. w związku z § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia, w przypadku ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest zatem porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero w razie braku wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji możliwe jest dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1548/09). Odnosząc powyższe uwagi do spornego operatu szacunkowego należy wskazać, że Skarżący dopiero w przypadku udowodnienia, że na poddanym badaniu rynku nie można zidentyfikować wymaganej dla wiarygodności operatu odpowiedniej liczby umów sprzedaży podobnych nieruchomości drogowych, uprawniony był do określenia wartości wycenianej nieruchomości drogowej, uwzględniając przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów do niej przyległych. Tymczasem Skarżący w operacie szacunkowym wskazał (strona 24), że "Wobec czego zdecydowano, że rynkiem właściwym jest rynek nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalno-usługową (UM) wysokiej i średniej intensywności." a także (strona 30): "Z uwagi na bezowocne poszukiwania materiału porównawczego - cen spełniających definicję wartości rynkowej płaconych za nieruchomości o charakterze drogowym lub innym komunikacyjnym - zdecydowano się na prowadzenie wyceny w oparciu o analizę terenów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. (...) na rynku znaleziono transakcje terenami przeznaczonymi pod komunikację, jednak każdorazowo stroną kupującą była Gmina lub Skarb Państwa, wobec czego uznano je za nie wyczerpujące warunków zawartych w definicji wartości rynkowej i stąd nie przydatne w procesie wyceny". Jednakże Skarżący nie zamieścił w operacie szacunkowym żadnej skonkretyzowanej analizy rynku nieruchomości drogowych, świadczącej o zasadności jego tezy. Tymczasem, jak wyżej podkreślono, wartość rynkową nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe można określić poprzez pryzmat przeznaczenia gruntów przyległych jedynie, gdy nie jest możliwe dokonanie wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zasadnie zatem skonstatowała KOZ, iż naruszenie tego typu w zakresie zasad wyceny jest uchybieniem znacznym. Nadto KOZ celnie zwróciła uwagę, że rolą rzeczoznawcy majątkowego jest ustalenie zbioru nieruchomości, stanowiącego podstawę dokonywanej wyceny, pozwalającego na ustalenie cech rynkowych, stanu i wagi cech oraz ewentualnej zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu a wadliwe ustalenie tego zbioru podważa rzetelność wszystkich dalszych czynności i w efekcie ma wpływ na wynik szacowania. Tymczasem Skarżący przywołał trzynaście transakcji, które posłużyły mu, jako podstawa prowadzenia obliczeń, przy czym w zbiorze tym sześć z nich dotyczy sprzedaży prawa własności, a siedem prawa użytkowania wieczystego gruntu. Finalnie podstawą wyceny był jednakże zbiór czterech nieruchomości (oznaczonych jako A, B, C i D) o powierzchniach odpowiednio 5 000 m2, 2 000 m2, 23 211 m2 i 6 590 m2 oraz cenach jednostkowych odpowiednio: 890 zł/m2, 1000 zł/m2, 1150 zł/m2 i 1 758,12 zł/m2. Dwie pierwsze nieruchomości stanowiły przy tym przedmiot prawa własności, natomiast dwie pozostałe są przedmiotem użytkowania wieczystego. Po pierwsze zatem, zasadnie KOZ dostrzegła, że Skarżący przyjął do analizy porównawczej nieruchomości będące przedmiotem dwóch różnych praw, nie wyjaśniając przy tym przyczyn takiego podejścia do wyceny. W toku postępowania odwoławczego Skarżący przekazał zestawienia transakcji zawartych w okresie 5 lat poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego dotyczących prawa użytkowania wieczystego i prawa własności nieruchomości gruntowych położonych w Krakowie, na podstawie których to transakcji, jak wyjaśnił, wyliczył współczynnik średniej ceny prawa własności/średniej ceny prawa użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 13,5%. Zdaniem Sądu zgodzić należy się jednakże z Organem, że skoro przedstawione wyliczenie dotyczy rynku krakowskiego, trudno uznać pozyskany w ten sposób wynik wyceny nieruchomości jako wiarygodny dla rynku warszawskiego. Nadto Skarżący w spornym operacie nie zamieścił jednocześnie żadnego wyjaśnienia, na jakiej podstawie przyjął, że analiza dotycząca nieruchomości zlokalizowanych na terenie Krakowa może bezpośrednio przełożyć się na rynek warszawski. Ponadto, jak wspomniano powyżej, w toku postępowania odwoławczego Skarżący wskazał, że faktyczny wpływ ww. cechy w postaci bądź prawa własności, bądź użytkowania wieczystego, na zmianę wartości szacowanej wynosi 13,5%, podczas, gdy w operacie szacunkowym przyjął, że ten sam współczynnik, ujęty jako "rodzaj własności", wynosi 20%. Nie sposób zatem nie zgodzić się z KOZ, że powyższa niespójność podważa wiarygodność procesu szacowania dokonanego w operacie szacunkowym z dnia 10 kwietnia 2017 r. Co więcej, przyjmowanie do wyceny transakcji prawa użytkowania wieczystego dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy nie ma transakcji nieruchomościami będącymi przedmiotem prawa własności. Skoro na analizowanym przez Skarżącego rynku występowały transakcje sprzedaży nieruchomości, jako prawa własności, to one winny być w pierwszej kolejności uwzględnione w procesie wyceny. Sąd podziela więc stanowisko KOZ, że powyższy błąd był istotny z punktu widzenia całego procesu wyceny, a tym samym miał znaczny wpływ na zastosowany wymiar kary dyscyplinarnej. Co więcej, w stosunku do ww. czterech nieruchomości porównawczych Skarżący przyjął oprócz wspomnianego "rodzaju praw", także następujące cechy rynkowe: "położenie/lokalizacja", "otoczenie/sąsiedztwo", "kształt/topografia", "skomunikowanie/dostępność" oraz "wielkość/powierzchnia". Skoro cechy rynkowe wpływają na zróżnicowanie cen w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny, ich ustalenie wymaga więc odpowiedniej ich indywidualizacji. Tymczasem, jak dostrzegła KOZ, wszystkie cztery nieruchomości położone są na niewielkim obszarze, w trzech przylegających do siebie obrębach ewidencyjnych, stanowiących część [...] a nadto na płaskiej rzeźbie terenu. W tej sytuacji nie sposób zaakceptować przyjętych przez Skarżącego ww. kryteriów różnicujących wspomniane działki, w postaci "położenie/lokalizacja", czy też "kształt/topografia". Sąd zgadza się jednocześnie ze stanowiskiem ujętym w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do przyjęcia, że w tym przypadku lokalizacja w pobliżu ścisłego centrum lub modnego rejonu miasta, miałaby odnosić się do położenia samego [...], co zresztą nie wynika z samej treści operatu. Dodatkowo w zaskarżonej decyzji zasadnie zwrócono uwagę dodatkowe naruszenia, których ciężar nie jest co prawda tak istotny, jak powyżej omówionych, jednakże rzutuje także na całokształt oceny prawidłowości sporządzonego przez Skarżącego operatu szacunkowego. I tak istotnie Skarżący posłużył się nieprawidłową terminologią w ramach operatu poprzez wskazywanie na przyjęcie stanu nieruchomości "z dnia wywłaszczenia", pomimo, że przedmiotowe działki przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...] z przeznaczeniem pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. z dniem, w którym decyzje zatwierdzające podziały stały się ostateczne. Ponadto Skarżący w operacie szacunkowym, przy opisie nazw aktów prawnych stanowiących "Podstawy materialno-prawne" wraz z ich publikatorami, w przypadku u.g.n. podał tekst jednolity z 2004 roku opublikowany w Dz. U. Nr 261, poz. 2603, podczas, gdy aktualny na dzień wyceny tekst u.g.n. został opublikowany w Dz. U. z 2016 r., poz. 2147. Nadto na stronie 4 operatu szacunkowego w rozdziale "Przedmiot i zakres wyceny’’, Skarżący podał jedynie numer aktualnej księgi wieczystej, bez podania powierzchni poszczególnych wycenianych działek, opisanych w datach podziału w różnych księgach wieczystych prowadzonych w latach 2005 i 2006. Sąd zgadza się w tym przypadku z Organem, że wskazanie w operacie szacunkowym jedynie numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], w której obecnie zapisane są ww. działki nie jest prawidłowe i wystarczające w kontekście celu sporządzanej wyceny, w szczególności uwzględniając, że stan przedmiotu wyceny należało przyjąć z dat wydania konkretnych decyzji zatwierdzających podziały nieruchomości. W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji wyartykułowano wyraźnie naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustalenie zaś powyższego - zgodnie z art. 178 ust. 1 u.g.n. - skutkuje poniesieniem przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiedzialności zawodowej, polegającej na orzeczeniu przez organ jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2. u.g.n. Sąd natomiast nie ma wpływu na rodzaj zastosowanej kary. Bada tylko prawidłowość postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez KOZ oraz postępowania organu wydającego zaskarżoną decyzję. Wybór kary dyscyplinarnej należy do organu ją wymierzającego, przy czym w tej sprawie Minister wystarczająco uzasadnił orzeczoną wobec Skarżącego karę dyscyplinarną. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 178 ust. 2 u.g.n., tj. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych, wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zasadnie Minister uznał ciężar poczynionych przez Skarżącego uchybień za istotny, orzekając o zastosowaniu wobec Skarżącego kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Jest to bowiem istotnie adekwatna kara, przy uwzględnieniu, że operat szacunkowy sporządzony przez Skarżącego posiada rangę dokumentu urzędowego, mającego bezpośredni wpływ na sprawy majątkowe, co oznacza, że powinien być pozbawiony błędów i rozbieżności, które mogłyby podważać jego wiarygodność oraz moc dowodową. Sąd zwraca uwagę, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy musi mieć na uwadze nie tylko treść przepisów prawa i standardów zawodowych, ale też i znaczenie wyceny dla postępowań administracyjnych (sądowych). Rzeczoznawca musi mieć świadomość, że treść operatu będzie analizowana przez strony postępowania (pod kątem racjonalności i logiki przyjętych w wycenie założeń ich uzasadnienia, kompletności wyceny). Poza tym rzeczoznawca musi mieć świadomość, że wycena może być przez stronę kwestionowana co do jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy) lub że może podlegać odpowiedzialności zawodowej w związku z jego działalnością polegającą na określaniu wartości nieruchomości (art. 174 ust. 3 ustawy). Wobec powyższego rzeczoznawca, który sporządza operat z naruszeniem prawa musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny. Zaskarżona decyzja została przy tym wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy jej wymiarze. W konsekwencji Sąd uznał, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej i Minister odnieśli się zarówno do wszelkich istotnych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia argumentów rzeczoznawcy majątkowego podnoszonych w toku postępowania, jak również do kwestii przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do zakończenia postępowania. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara została zindywidualizowana. Nie jest to kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa. Wymaga oceny działań lub zaniechań rzeczoznawcy majątkowego z punktu widzenia obowiązku zachowania szczególnej staranności właściwej dla ich zawodowego charakteru. W świetle powyższych uwag Sąd zgadza się z oceną Ministra, że stwierdzone wady w sporządzonym przez Skarżącego operacie świadczą o tym, iż nie dochował on szczególnej staranności w realizacji swoich zawodowych obowiązków. W postępowaniu nie doszło przy tym do zarzucanego w skardze uchybienia zasadom postępowania. Skarżący miał bowiem zagwarantowany czynny udział w każdym jego stadium. Sformułowany w skardze zarzut, że Komisja nie podjęła dalszych działań celem ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, poprzez chociażby zadanie Skarżącemu kolejnych pytań w drodze pisemnej, czy też przesłuchania w trybie zdalnym (z uwagi na pandemię) nie może zostać uwzględniony, gdyż pomija kluczowy aspekt przyznanej Komisji Odpowiedzialności Zawodowej roli, jaką jest ocena pracy zawodowej wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. KOZ nie dokonuje bowiem ponownej analizy rynku w zakresie wyceny konkretnej nieruchomości, gdyż to zadanie winno zostać zrealizowane i szczegówów przedstawione w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego. Reasumując, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.