II SA/Kr 107/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 29 października 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia Firma A . z siedzibą w K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 9 marca 2020 r., znak: [...], którym odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu mieszkalnym, oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. – utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W podstawie materialnoprawnej postanowienia SKO powołano się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219, art. 217, art. 127 § 2 w zw. z art. 144 i art. 17 pkt 1 k.p.a., w związku z 2 ust. 1b i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.). Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 3 marca 2020 r. Firma A . z siedzibą w K. wniosła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu mieszkalnym, oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. Do wniosku dołączono po jednym egzemplarzu opisu technicznego oraz po jednym egzemplarzu projektu dla każdego ww. lokali, mapę ewidencyjną, kserokopię wypisu z kartoteki budynków. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 9 marca 2020 r., znak: [...], orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W motywach podjętego rozstrzygnięcia podano m.in., że po analizie wniosku wraz z załącznikami stwierdzono, że brak jest dokumentów wskazanych w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Zgodnie z treścią ww. przepisu, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Możliwość odstąpienia od tej zasady wynika z ust. 1b art. 2 ustawy o własności lokali, który stanowi – Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Niemniej jednak odstąpienie od zasady wynikającej z ust. 1a stanowi wyjątek, a wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to, iż samodzielny lokal w budynku wybudowanym przed 1 stycznia 1995 r. musiał istnieć przed tą datą w takim kształcie jak obecnie, tzn. nie został po tej dacie przebudowany, o czym świadczyłaby dokumentacja archiwalna. Jeżeli po dniu 1 stycznia 1995 r. nastąpiła zmiana (kształt lokalu, rozkład pomieszczeń, ich ilość itp.), to wyjątek wprowadzony przez ust. 1b nie może mieć zastosowania i lokale muszą spełniać wymagania wskazane w ust. 1a. Podkreślono, że to strona ubiegająca się o wydanie zaświadczeń potwierdzających samodzielność wskazanych we wniosku lokali powinna w sposób niebudzący wątpliwości wykazać przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 2 ust.1b ustawy o własności lokali. W ocenie organu I instancji, dokumentacja rysunkowa dołączona do wniosku nie może być zweryfikowana z żadnym z dokumentów wskazanych w art. 2 ust. 1a cyt. na wstępie ustawy o własności lokali. Nie można więc wydać zaświadczenia potwierdzającego, iż lokale niniejsze są lokalami samodzielnymi. Organ l instancji w dalszej części uzasadnienia poinformował, że jeśli zmiany dokonane zostały bez załatwienia formalności budowlanych, to takie lokale należy zalegalizować, gdyż samowola nie ulega przedawnieniu, a zwiększenie intensywności użytkowania budynku związane jest ze spełnieniem dodatkowych wymagań. Kończąc wskazano, że obowiązująca nowelizacja ustawy o własności lokali nakłada na starostę obowiązek badania nie tylko technicznych właściwości lokalu (np. wydzielenie trwałymi ścianami), jak to miało miejsce do tej pory, ale również zgodność z aktami lub rozstrzygnięciami podjętymi na etapie planistycznym oraz budowlanym. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Firma A . z siedzibą w K. zarzucając naruszenie: art. 219 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie wniosków niezgodnych z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie; art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w analizowanym stanie faktycznym, stanowiące konsekwencję wcześniej opisanych uchybień. W oparciu o powyższe strona żaląca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W obszernym uzasadnieniu swego żądania strona żaląca się rozwinęła swoje zarzuty, w całości kwestionując stanowisko organu I instancji. Działając na skutek zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 29 października 2020 r., którym utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 9 marca 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu mieszkalnym, oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. Na wstępie uzasadnienia organ II instancji przytoczył brzmienie przepisów regulujących instytucję zaświadczenia, tj. art. 217 i następne k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie może mieć miejsce wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub zgodnie z art. 218 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Z powyższego wynika zatem, iż w drodze zaświadczenia organ stwierdza to, co jest mu wiadome, ale o niczym nie rozstrzyga. Następnie SKO wyjaśniło, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy zawsze brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To ze stosownych przepisów materialnoprawnych będzie wynikać jaki organ jest uprawniony do wydania zaświadczenia i jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. Organ odwoławczy zaakcentował również, że zaświadczeniem organ potwierdza istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Z przepisów materialnoprawnych wynika zaś, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia przez właściwy organ. W sprawie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu są to przepisy ustawy o własności lokali. Zgodnie z jej art. 2 ust. 2 samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W myśl art. 2 ust. 3 ustawy spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w drodze zaświadczenia. Przypomniano, że w przedmiotowej sprawie Firma A z siedzibą w K., złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności mieszkalnych nr [...] Do wniosku dołączono po jednym egzemplarzu opisu technicznego oraz po jednym egzemplarzu projektu dla każdego ww. lokali, mapę ewidencyjną, kserokopię wypisu z kartoteki budynków oraz potwierdzenie opłaty skarbowej. W ocenie organu odwoławczego, z powyższego wynika, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w przepisie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Natomiast art. 2 ust 3 ustawy ma następującą treść: "Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Z powyższego przepisu, tj. art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jednoznacznie wynika, że w formie zaświadczenia stwierdza się, że dany lokal jest samodzielny, ponieważ zostały spełnione wymagania określone w art. 2 ust. 2 ustawy. Tym samym na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) może wydać jedynie zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymagań z art. 2 ust. 2 ustawy. Ustalenie, czy lokal objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu będzie spełniał kryteria, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, stanowi przedmiot postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy spełnione zostaną kryteria, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, organ wyda zaświadczenie, zaś w przypadku, gdy kryteria nie są spełnione organ w formie postanowienia odmówi wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali "ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy". Możliwość odstąpienia od tej zasady wynika z ust. 1b art. 2 ustawy o własności lokali. Niemniej jednak odstąpienie od zasady wynikającej z ust. 1a stanowi wyjątek, a wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to, iż samodzielny lokal w budynku wybudowanym przed 1 stycznia 1995 r. musiał istnieć przed tą datą w takim kształcie jak obecnie, tzn. nie został po tej dacie przebudowany, o czym świadczyłaby dokumentacja archiwalna. Jeżeli po dniu 1 stycznia 1995 r. nastąpiła zmiana (kształt lokalu, rozkład pomieszczeń, ich ilość itp.) to wyjątek wprowadzony przez ust. 1b nie może mieć zastosowania i lokale muszą spełniać wymagania wskazane w ust. 1a. Strona ubiegająca się o wydanie zaświadczeń potwierdzających samodzielność wskazanych we wniosku lokali powinna w sposób niebudzący wątpliwości wykazać przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest to, że budynek, położony przy ul. [...] został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Wątpliwości natomiast budzi, co słusznie stwierdził organ l instancji, data powstania 4 lokali mieszkalnych o kształcie i strukturze opisanej w inwentaryzacji lokali mieszkalnych, obrazującej stan na dzień jej wykonania (17.01.2020 r.- lokal nr [...] r. - lokal nr [...] i [...] Wnioskodawca nie wskazał żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że lokale w tej strukturze i kształcie pomieszczeń zostały wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. Układ pomieszczeń sugeruje, iż ww. lokale powstały w ostatnich latach. Wskazane w dokumentacji inwentaryzacyjnej lokale wykazują, że powstały obecnie – w wyniku przebudowy – powinien więc istnieć dokument potwierdzający, że ten nowy podział został dokonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wnioskodawca nie dołączył do wniosku żadnego dokumentu potwierdzającego, że wyżej opisana zmiana nastąpiła zgodnie z prawem, co czyni niemożliwym ustalenie, że w chwili powstawania lokali zostały zachowane warunki techniczne przewidziane dla lokali o przeznaczeniu mieszkalnym. Powołując się na najnowszą linię orzeczniczą wskazano, że względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali przepisy ustawy Prawo budowlane. W orzeczeniu tym podkreślono, iż nie może zasługiwać na aprobatę w demokratycznym państwie prawnym praktyka świadomego, celowego omijania przepisów (tak NSA w wyroku z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 92/16). Z uwagi na powyższe, SKO uznało za dopuszczalne posługiwanie się przepisami ustawy Prawo budowlanego, czy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zbadania ziszczenia się wszystkich przesłanek, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 ustawy. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że organ l instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu mieszkalnym oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., gdyż zaświadczenie o samodzielności lokalu nie jest zatwierdzeniem przebudowy czy też zmiany sposobu użytkowania. W uwzględnieniu powyższego Kolegium uznało, że zarzuty zażalenia są chybione z przyczyn podanych powyżej. Organ l instancji nie uchybił bowiem przepisom materialnym ani procesowym, stąd brak jest podstaw do uchylenia badanego postanowienia zgodnie z żądaniem zażalenia. Na zakończenie, w odpowiedzi na zarzuty podniesione w zażaleniu, Kolegium wyjaśniło, że powoływanie się przez stronę żalącą się na wcześniejsze postanowienia Prezydenta Miasta K. potwierdzające samodzielność innych lokali położonych w przedmiotowym budynku nie zasługują na uwzględnienie. Jak wynika z akt postanowienia te były wydane w 2007 i 2009 r., czyli przed nowelizacja ustawy o własności lokali, wynikająca z art. 7 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309). Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. Firma A . z siedzibą w K. wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2020 r. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, 7, 7a, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., m.in. poprzez oparcie ustaleń w sprawie o dowolnie rozpatrzony materiał dowodowy, w tym zignorowanie: daty zakończenia budowy budynku przy ul. [...], tj. 1937 r. faktycznego spełnienia przez skarżącego wymogów przepisanych prawem, niezbędnych do ustalenia samodzielności lokali i wydania zaświadczenia; utrwalonej praktyki organów w tym zakresie, a w konsekwencji wyciągnięcie wniosku stojącego w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, iż brak jest przesłanek, uzasadniających wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali, a to poprzez arbitralne przyjęcie, że skarżąca dokonała przebudowy ww. budynku, w przypadku gdy odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści nie miała żadnego pokrycia w obowiązujących przepisach prawa, a nadto w przedmiotowym stanie faktycznym; 2) stanowiące konsekwencję uchybień opisanych powyżej w pkt 1 naruszenie: art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, poprzez jego błędne zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, a to poprzez arbitralne stwierdzenie, iż przedmiotowe lokale zostały przebudowane, a w konsekwencji skarżąca powinna wykazać dokumentację świadczącą o zgodności przedmiotowych lokali z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, podczas gdy przebudowa nie miała miejsca oraz brak jest jakiejkolwiek procedury w odniesieniu do lokali nieprzebudowywanych, która umożliwiałaby skarżącej uzyskanie takich dokumentów; art. 2 ust. 1b u.w.l. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zachodzą wszystkie przesłanki do jego zastosowania; art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą bezpodstawnym odwołaniem się do przepisów ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane i uznanie, że warunkiem wydania zaświadczenia o samodzielności lokali jest konieczność przedłożenia przez skarżącą dokumentacji świadczącej o wykonaniu zgodnie z prawem rzekomej przebudowy w zakresie przedmiotowych lokali, podczas gdy taka dokumentacja nie stanowi kryterium oceny spełnienia przez dany lokal przesłanki "zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" określonej w u.w.l; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez uznanie słuszności odmowy wydania przez organ l instancji zaświadczenia bez uprzedniego podjęcia kroków niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej; 4) art. 124 § 2 k.p.a., gdyż podjęte postanowienie nie spełnia warunków określonych ww. przepisie; 7) art. 8 § 2 k.p.a., poprzez zaaprobowanie odstąpienia przez organ l instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnymi wydanie skarżonego postanowienia, mimo, że organ l instancji wydał zaświadczenie z wniosku skarżącej o samodzielności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w K. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia i wyjaśniło, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazano szczegółowo przyczyny oraz motywy przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2020 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 9 marca 2020 r., w którym odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu mieszkalnym, oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. Na wstępie należy wskazać, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Natomiast stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. A contrario, jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas – korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. – organ może przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1223/19, CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się też uwagę, że – z uwagi na "naturę" zaświadczenia – jeżeli problematyka, której ma dotyczyć, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r., II SA/Wa 1385/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, CBOSA). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2527/17, LEX nr 2494340, podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r., IV SA/Po 1050/15, LEX nr 2097912). Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10, LEX nr 1083548). Nadto NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11, LEX nr 1311429, wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podobnie orzeczono w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2018 r. (I OSK 813/16, LEX nr 2461025): Z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Przechodząc na grunt rozstrzyganej sprawy wskazać należy, że skarżąca spółka we wniosku z dnia 3 marca 2020 r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali o mieszkalnych oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. Do wniosku dołączono inwentaryzację architektoniczną do każdego z ww. lokali wraz z opisem technicznym oraz schematem rzutu. Stosownie do brzemienia ust. 1 art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 104, dalej u.w.l.) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. W ust. 1a wskazano, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Jak wynika z brzmienia art. 2 ust. 1b, przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przy ustanowieniu odrębnej własności samodzielnego lokalu zasadą jest zgodność z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodność z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Możliwość odstąpienia od ww. wymogów, zawarta w przepisie art. 2 ust. 1b stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady, a zatem jak każdy wyjątek, winno być interpretowane zawężająco. Niedopuszczalna jest bowiem taka interpretacja wyjątku, która będzie pozwalać na nadanie mu szerokiego zastosowania, wykraczającego poza zasady ogólne wprowadzenia danego nakazu. Zatem, biorąc pod uwagę wyżej opisaną specyfikę dość mocno sformalizowanego i uroszczonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, strona ubiegająca się w nim o możliwość skorzystania z wyjątku od zasady, którym jest odstępnie od spełnienia określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. wymogów, winna w sposób nie budzący wątpliwości wykazać przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 2 ust. 1b u.w.l. Jeżeli bowiem budynek istniał przed 1 stycznia 1995 r. lub powstał na podstawie pozwolenia na budowę przed tą datą, to wówczas nie stosuje się przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l. Jednakże dyspozycja przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa/dobudowa budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.) Należy się zgodzić ze stanowiskiem organu administracyjnego, iż analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji budzi poważne wątpliwości co do tego, że wnioskowane do wydania zaświadczenia lokale powstały przed 1 stycznia 1995 r. Słusznie organ administracyjny podniósł, że "wnioskodawca nie wskazał żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że lokale w tej strukturze i kształcie pomieszczeń zostały wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. Układ pomieszczeń sugeruje, iż ww. lokale powstały w ostatnich latach. (...) Wnioskodawca nie dołączył do wniosku żadnego dokumentu potwierdzającego, że wyżej opisana zmiana nastąpiła zgodnie z prawem, co czyni niemożliwym ustalenie, że w chwili powstawania lokali zostały zachowane warunki techniczne przewidziane dla lokali o przeznaczeniu mieszkalnym. Dokumentacja rysunkowa dołączona do wniosku nie może być zweryfikowana z żadnym z dokumentów wskazanych w art. 2 ust. 1a cyt. na wstępie ustawy o własności lokali(...)". Na koniec organ administracyjny wskazał wnioskodawcy, że "chcąc uzyskać zaświadczenie o wnioskowanej treści winien jest do wniosku załączyć kopie decyzji, wydanych przez właściwy organ, potwierdzających, że przebudowa, adaptacja i zmiana sposobu użytkowania nastąpiły zgodnie z przepisami prawa lub uzyskać decyzję o zalegalizowaniu samowoli budowlanej jeśli zmiany zostały dokonane bez załatwienia formalności budowlanych, albo przedłożyć dokumentację archiwalną potwierdzającą, że lokale te istniały w takiej strukturze i kształcie przed 1995 r." Nadto organ administracyjny ustalił, że dokumentacja archiwalna dotycząca przedmiotowego budynku znajduje się w zasobach Archiwum Narodowego, o czym poinformowano wnioskodawcę (notatka służbowa, k. 21). Znamiennym jest to, że wnioskodawca takiej dokumentacji do akt nie przedłożył celem uwiarygodnienia swojego żądania objętego wnioskiem. Rację ma zatem organ II instancji, że w tej sprawie nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego, iż lokale niniejsze są lokalami samodzielnymi, w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że dokonano podziałów, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku po 1 stycznia 1995 r. W takiej sytuacji do wniosku należało dołączyć wymaganą prawem dokumentację zgodnie z art. 2 ust. 1 a u.w.l. Skoro zatem strona skarżąca nie przedłożyła wymaganych prawem dokumentów, to w ocenie Sądu brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność ww. lokali. Jak zauważył organ, powoływanie się przez stronę na wcześniejsze zaświadczenia nie może mieć istotnego znaczenia, gdyż były one wydawane w innym stanie prawnym. Nadmienić tylko w tym miejscu wypada, że zaświadczenie o samodzielności lokalu nie może prowadzić do zatwierdzenia przebudowy czy też zmiany sposobu użytkowania. Postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie ma bardzo ograniczony zasięg, co wynika z powołanego wyżej jednolitego stanowiska judykatury. Zgodnie z wyżej przytoczonym wyrokiem NSA z dnia 9 lutego 2018 r., możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest bezzasadna, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów, ani też innych regulacji prawnych, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zatem Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.