I SA/Wa 2209/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...); 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S17 [...] (w. [...]) - [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy): Część nr 2: obwodnica [...] od km 19+200 do ok. km 27+900 długości ok. 8,700 km. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz K. M. za nieruchomość, położoną w gminie [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, zaś w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2 w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając, że sporządzony w sprawie operat z uwagi na sprzeczności i niespójności nie może być uznany za wiarygodny dowód w sprawie. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z [...] września 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.. W operacie biegła wskazała, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2005 r., zgodnie z którym działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie o przeznaczeniu RP-tereny rolne. W związku z koniecznością realizacji "zasady korzyści" określonej w art. 134 ust. 3 i 4 ugn, w ramach przedmiotowej wyceny, biegła dokonała analizy dwóch segmentów rynku nieruchomości, tj. rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz rynku nieruchomości drogowych. W pierwszej kolejności biegła dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie powiatu [...] w okresie od 2016 do 2018 roku. Z uwagi na szczupłość rynku tych nieruchomości na terenie powiatu [...] poszukiwała transakcji drogowych na terenach wiejskich w innych powiatach w województwie [...]. W analizowanym okresie na rozszerzonym rynku zanotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, wydzielonymi z gruntów rolnych, których ceny kształtowały się od 9,00 zł/m2 do 35,00 zł/m2, przy cenie średniej 19,42 zł/m2. Następnie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości rolnych na obszarze gminy [...], w okresie od 2016 do 2018 roku. Stwierdziła, że ceny gruntów rolnych w analizowanym okresie są bardzo zróżnicowane i kształtują się od około 2,90 zł/m2 do 15,00 zł/m2, natomiast cena średnia wynosi 8,63 zł/m2. W związku z przeznaczeniem przejmowanej nieruchomości pod rolę biegła stwierdziła, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Zatem wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na podstawie art. 134 ust. 4 ugn. Tym samym, do wyceny biegła zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Na stronie 13 operatu szacunkowego opisano transakcje, w których nieruchomości osiągnęły ceny minimalną i maksymalną. Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna (waga 25%), lokalizacja szczegółowa (waga 25%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 20%), parametry działki (waga 15%) oraz infrastruktura techniczna (waga 15%). Na str. 14 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie określono wartość współczynników korygujących oraz obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu jako prawa własności na kwotę 16,80 zł/m2. W konsekwencji wartość działek nr [...] i [...] obliczono na kwotę [...] zł. Tak ustaloną kwotę Wojewoda [...] powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym. W ocenie Ministra, sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organ wskazał, że w związku z faktem, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny rolne, biegła prawidłowo przeanalizowała transakcje nieruchomościami rolnymi oraz transakcje nieruchomościami drogowymi. W wyniku dokonanej analizy autorka operatu stwierdziła, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. W konsekwencji, prawidłowo przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, tj. nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. W ocenie organu, przedmiotowy operat wypełnia dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia przez biegłą cech rynkowych "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" Minister przywołał treść art. 153 ust. 1 i art. 154 § 1 ugn. Powołując się na wspomniane przepisy i orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że dobór cech rynkowych należy do wyłącznej kompetencji biegłego rzeczoznawcy. Organ dodał, że w piśmie z [...] lipca 2019 r. rzeczoznawca wyjaśniła, że cecha rynkowa "lokalizacja szczegółowa" odnosi się do poziomu zurbanizowania terenu i dostępności do zabudowy siedliskowo-zagrodowej i handlowo-usługowej, natomiast cecha rynkowa "sąsiedztwo i otoczenie" odnosi się do estetyki, jakości i standardu bezpośredniego otoczenia szacowanej nieruchomości. Powołując się na doświadczenie i obserwację rynku biegła stwierdziła, że cechy te należy rozdzielać, gdyż nie w każdym przypadku uzyskują taką samą ocenę i tylko rozdzielnie odzwierciedlają realia rynkowe. Ponadto biegła uznała, że zarzut sztucznego wyodrębnienia cech rynkowych za nieuzasadniony i bezpodstawny. Ilość cech rynkowych nie jest określona przepisami prawa i niedopuszczalne jest twierdzenie, że są one sztucznie tworzone. Organ odwoławczy wskazał, że uznaje powyższe wyjaśnienia za logiczne i spójne i traktuje jak swoje. Minister zaznaczył również, że wnoszący odwołanie nie załączył do niego żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości przedmiotowej wyceny. W ocenie organu, jeżeli skarżący uznał, że przedmiotowy operat budzi jego wątpliwości powinien był przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2498/13, publ. CBOSA). Strona z tego uprawnienia jednak nie skorzystała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 153 w zw. z art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie; 2) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydaniu decyzji w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy; 3) art. 11 i art. 107 kpa polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentu w postaci opinii Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] lutego 2020 r. W piśmie tym podniósł, że wskazana opinia dotyczy, między innymi, wyceny działek nr [...] i [...] położonych w tożsamej miejscowości, co będąca przedmiotem niniejszej sprawy, w tożsamej gminie i o bardzo zbliżonej charakterystyce, a poddana opinii wycena została sporządzona przez tę samą biegłą, co w niniejszej sprawie, za pomocą powielanego mechanizmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną na realizację inwestycji celu publicznego oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, zwana dalej "ustawą"), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej jako "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). W myśl ust. 1 art. 18 ustawy, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n., dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Operat ten stanowi podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. i jak każdy dowód w sprawie, powinien zostać zweryfikowany i oceniony, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Ocena organu respektować musi jednak wymagające wiedzy specjalistycznej wnioski rzeczoznawcy wyprowadzone w opinii, których samodzielne podważanie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot, który tej wiedzy specjalistycznej nie posiada) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim skonfrontowanie operatu szacunkowego z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jego oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. W niniejszej sprawie wprawdzie tego rodzaju oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania organy obu instancji dokonały, to jednak wyprowadzone przez nie wnioski co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności tego dowodu w sprawie okazały się błędne. Przede wszystkim uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przejętych pod inwestycję drogową nieruchomości, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w tym w szczególności z § 36 tego rozporządzenia. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - jest przepisem szczególnym, który kompleksowo reguluje kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma ona zatem w tym zakresie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212). W sprawie pozostaje bezsporne, że przejęte pod inwestycję działki nr [...] i [...], w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2005 r. znajdowały się również na terenie o przeznaczeniu RP - tereny rolne. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwołała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści. Zgodnie z tą zasadą, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r., nieprzeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości - według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu z 21 września 2004 r. nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele rolne) to wyklucza to możliwość ustalania ich wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku powinno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Ustalenie wartości nieruchomości powinno więc nastąpić na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335). W takiej sytuacji nie znajdzie również zastosowania przywoływany w operacie szacunkowym § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas gdyby przedmiotowe nieruchomości, na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem, były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352 oraz powołany wyżej wyrok I OSK 823/15). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Dyskwalifikuje to zatem opartą na ww. regulacji, jak również na wprost zastosowanej zasadzie korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n., wycenę ww. działki jako miarodajny dowód w sprawie. Dokonana przez sąd ocena podstawowego dowodu w kontrolowanym postępowaniu, tj. operatu szacunkowego, w konsekwencji musi spowodować uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji celem powtórzenia postępowania po sporządzeniu prawidłowego operatu szacunkowego. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju została wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego. Skutkować to musiało uchyleniem tej decyzji, jak również uchyleniem opartej na tożsamym dowodzie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. Naruszenie przepisów prawa materialnego było z kolei wynikiem wadliwej oceny powyższego operatu szacunkowego i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a. Ponadto, Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji rzeczoznawców, której przedmiotem jest wycena innych nieruchomości niż nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowawczego wykracza bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("P.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 206 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot części kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 400 złote. Sąd nie przyznał natomiast pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia będącego częścią kosztów postępowania sądowego, gdyż pełnomocnik ten pojawił się dopiero na ostatnim etapie postępowania przed sądem, a jedyną jego czynnością w postępowaniu było złożenie wniosku dowodowego nie spełniającego kryteriów określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. Sama natomiast skarga uwzględniona została z innych przyczyn niż w niej podniesione. Rozpoznając sprawę ponownie organ zleci wycenę przejętych nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, organ podejmie w sprawie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.