II SAB/Gl 86/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Y. A. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub na pobyt tolerowany oddala skargę. Pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. J. A. (dalej: strona, skarżący), działając przez pełnomocnika, powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), wniósł skargę na bezczynność Komendant Placówki Straży Granicznej w R., zarzucając naruszenie art. 8, 12, 35 § 1, 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniesiono m. in. o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący w dniu 2 lutego 2024 roku złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych lub zezwolenia na pobyt tolerowany. Następnie w dniu 29 lutego 2024 roku wniósł ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Ustawodawca przewidział możliwość odrębnego zbadania przesłanek udzielenia zgody na pobyt humanitarny i zgody na pobyt tolerowany. Wprawdzie ustawodawca ukształtował to postępowanie jako wszczynane z urzędu, jednakże w świetle poglądów głoszonych w orzecznictwie sądowym nie można przyjąć, że cudzoziemiec nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tym trybie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 2 lutego 2024 r. do Komendanta Placówki Straży Granicznej w R. wpłynęła, za pośrednictwem platformy ePUAP, korespondencja zawierająca wniosek pełnomocnika cudzoziemca o wszczęcie postępowania w celu udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, wobec obywatela [...]. Pełnomocnik w dniu 29 lutego 2024 r. za pośrednictwem platformy ePUAP złożył do tutejszej placówki ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Komendant Główny Straży Granicznej w Warszawie pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. poinformował pełnomocnika cudzoziemca, że w zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do zarzucenia, iż Komendant Placówki pozostawał w bezczynności. Organ nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc nie mógł naruszyć art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z wykładnią art. 356 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 769 – dalej: u.o.c.), postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych nie jest postępowaniem wnioskowym, gdyż jest ono wszczynane wyłącznie z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu. Natomiast w zakresie postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany należy wskazać, że zgodnie z art. 356 ust. 4 u.o.c. takie postępowanie jest wszczynane na wniosek cudzoziemca w przypadku, gdy zachodzą przesłanki zawarte w art. 351 pkt 3 tej ustawy. W pozostałych przypadkach przedmiotowe postępowanie, tak jak w przypadku postępowania o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, jest wszczynane jedynie z urzędu. W przedmiotowej sprawie nie było zasadne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż wystarczające było pisemne powiadomienie osoby żądającej wszczęcia postępowania z urzędu o tym, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przesłanka ta została spełniona. Skarga nie jest zasadna. Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W postępowaniach wymagających przeprowadzenia czynności wyjaśniających ustawy przewidują konkretne terminy załatwiania spraw. Nie budzi wątpliwości, że nie doszło do bezczynności w powyższym rozumieniu. Zgodnie z art. 356 ust. 2 u.o.c. postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych nie jest postępowaniem wnioskowym, gdyż jest ono wszczynane z urzędu. W zakresie postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany należy wskazać, że zgodnie z art. 356 ust. 4 u.o.c. takie postępowanie jest wszczynane na wniosek cudzoziemca w przypadku, gdy zachodzą przesłanki zawarte w art. 351 pkt 3 u.o.c. W pozostałych przypadkach należy uznać, że postępowanie, tak jak w przypadku postępowania o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, jest wszczynane jedynie z urzędu. Faktem jest, że w świetle niektórych orzeczeń art. 356 ust. 2 u.o.c. powinien być wykładany w taki sposób, że właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o udzielenie zgody na pobyt także wówczas, gdy cudzoziemiec wystąpi z żądaniem jego wszczęcia i powoła się na nowe okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Cudzoziemiec ma wówczas gwarancję, że działanie bądź ewentualna bezczynność organu w tym zakresie będzie mogła być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r., II OSK 1374/22). Nie zmienia to jednak sytuacji w niniejszej sprawie. Skarżący w dniu 2 lutego 2024 roku złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych lub zezwolenia na pobyt tolerowany. Pełnomocnik cudzoziemca został poinformowany pismem z dnia 27 lutego 2024 r. o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Pełnomocnik za pośrednictwem platformy ePUAP złożył ponaglenie z dnia 29 lutego 2024 r. w związku z zarzucaną bezczynnością Komendanta Placówki wraz z zażaleniem na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pismo organu zatem potraktowane zostało przez pełnomocnika strony jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a §1 k.p.a., na które służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Nie jest rzeczą tut. Sądu, by rozstrzygać w ramach niniejszego postępowania (dotyczącego zarzutu bezczynności) o zasadności argumentów organu skierowanych do strony o braku podstaw do załatwienia wniosku zgodnie z życzeniem cudzoziemca. Nie jest również rzeczą Sądu w niniejszej sprawie (ze względu na jej zakres) rozstrzyganie o zasadności argumentów zażalenia, gdyż do ich rozpoznania służy odrębne postępowanie. Sam fakt, że strona nie zgadza się ze sposobem załatwienia sprawy nie oznacza, że skarga na bezczynność powinna zostać uznana. Podsumowując, w świetle powołanych regulacji rzekome zaniedbania organu nie mogą zostać zakwalifikowane jako bezczynność, zwłaszcza, że organ pisemnie wypowiedział się o swoim stanowisku w przedmiocie zasadności/braku zasadności wszczynania postępowania, nie widząc ku temu podstaw. Powtórzyć należy, że nie jest rzeczą Sądu, by w niniejszym postępowaniu prowadzić w tym zakresie jakąkolwiek kontrolę merytoryczną. Konsekwencją tego jest brak podstaw prawnych do zastosowania środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.