II SAB/Ol 64/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. J.P. (dalej skarżący, wnioskodawca) 9 marca 2023 r. powołując się na przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej drogą elektroniczną zwrócił się do Wójta Gminy O. o udzielenie informacji w zakresie podwyżek wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników urzędu w 2022 r., tj.; 1. imię i nazwisko pracownika; 2. kwota podwyżki wynagrodzenia zasadniczego (brutto); 3. kwota wynagrodzenia zasadniczego po podwyżce (brutto); 4. data podwyżki; czy było wyrównanie wynagrodzenia wstecz, jeśli tak to o ile miesięcy? Pismem z 23 marca 2023 r. Wójt Gminy O. poinformował Wnioskodawcę, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie mogą być udostępniona. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że informacją publiczną nie jest to jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Wnioskodawca 23 marca 2023 r. drogą elektroniczną przesłał do organu pismo zawierające wezwanie do przekazania wnioskowanych danych do 31 marca 2023 roku. Na przedmiotowe pismo organ nie udzielił odpowiedzi. Wnioskodawca pismem z 7 kwietnia 2023 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 marca 2023 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji. - art. 17 ust. 2 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (dalej u.d.i.p.) oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: .k.p.a."), poprzez niewydanie decyzji administracyjnej, stanowiącej o ponownym rozpatrzeniu sprawy, ani nieudostępnienie wnioskowanej informacji. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że doszło do bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji lub wydanie decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. W motywach skargi, wnioskodawca wskazał, że stanowisko organu jest błędne, a on sam pozostaje w bezczynności. Prawo do informacji publicznej jest prawem o randze konstytucyjnej, jak również jednym z podstawowych praw człowieka, w związku z czym normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem reguły in dubio pro libertate. Zdaniem Skarżącego, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, majątek publiczny jest przedmiotem prawa do informacji. Podobnie, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., majątek publiczny jest informacją, która podlega udostępnieniu "w szczególności" Ani ustrojodawca, ani ustawodawca nie wskazał, aby prawo do informacji w tym zakresie zostało ograniczone do wyłącznie kwoty wydatkowanej na utrzymanie danego etatu. Ponadto, w przypadku kolizji pomiędzy prawem do informacji, a prywatnością osoby fizycznej, możliwe jest udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób zanonimizowany, bądź wydanie decyzji odmownej. Nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej, gdyż jego przedmiotem były finanse publiczne, a więc materia wskazana w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako informacja publiczna. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. W motywach swojego stanowiska organ wskazał, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej na wniosek, organ jest zobowiązany w pierwszej kolejności ocenić, czy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej czy też innych informacji, które nie mają takiego charakteru. W tym ostatnim przypadku, zawiadamia wnoszącego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym nie może być udostępniona. Organ podkreślił, że żądanie Skarżącego, nie dotyczyło danych mających charakter informacji publicznej. Jak wskazał organ w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i h) u.i.d.p.). Organ zauważył jednak, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń konkretnych osób w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków przeznaczonych z budżetu gminy na wynagrodzenia. Udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie winno polegać na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Organ wywiódł, że pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam. Informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia nie dotyczy wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek o taką informację nie ma na celu uzyskania wiedzy o zasadach wynagradzana za pracę na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wynagrodzenia wypłacanych konkretnym osobom. Informacja o wysokości świadczeń wypłaconych konkretnym osobom nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie. Organ podkreślił, że Skarżący nie wnioskował o dane dotyczące wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym (choćby jednoosobowym) stanowisku, a zażądał swoistej imiennej "listy płac pracowników", informacji ad personam, która nie stanowi informacji publicznej. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania środków publicznych, nie jest zaś konieczna znajomość wynagrodzenia konkretnych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, który według art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) jest przewidziany dla rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12). W sprawie bezsporne jest, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Organ zresztą swojego obowiązku nie kwestionował. Uznał jedynie, że wniosek dotyczący podania wysokości środków wydatkowanych na podwyżki wynagrodzeń dla pracowników nie pełniących funkcji publicznych wskazanych z imienia i nazwiska nie stanowi informacji publicznej i dane te nie podlegają udostepnieniu. Oceniając, tak zakreślony przedmiot sporu, nie można uznać, że organ dopuścił się bezczynności. Oczywiście rację ma skarżący podnosząc, że w sytuacji uznania, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że w wypadku uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.), wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Zważyć jednak należy, że obowiązek ten dotyczy jedynie sytuacji gdy żądanie faktycznie dotyczy informacji publicznej. Innymi słowy żądana informacja musi być zawsze informacją publiczną. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się informacją publiczną. Innymi słowy, jeżeli informacja, której udostępnienia domaga się strona nie stanowi informacji publicznej, to tym samym nie ma podstaw do orzekania o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na przepisy u.d.i.p. W niniejszej sprawie żądanie skarżącego dotyczyło podania imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono podwyżki, kwoty wynagrodzeń po podwyżce, daty podwyżki oraz informacji czy dokonano wyrównania wynagrodzenia wstecz. Organ poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu działanie takie jest prawidłowe, co oznacza, iż nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności. Wyjaśniając powyższe stanowisko, Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Organ posiadający informację o charakterze publicznym, co do zasady, jest zobowiązany do jej udostępnienia, realizując w ten sposób konstytucyjne prawo obywatela do informacji. Sądy administracyjne w swoich orzeczeniach szeroko interpretują pojęcie informacji publicznej, uznając, że informację publiczną stanowi, co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie, przy uwzględnieniu konstrukcji ustawowej "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w ort. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Takie rozumienie pojęcia "informacja publiczna" prowadzi do wniosku, że o zakwalifikowaniu informacji jako publicznej decyduje jej treść i charakter, a więc przede wszystkim to czy informacja sama w sobie niesie za sobą komunikat odnoszący się do sprawy publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest przy tym pogląd, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji (por. wyroki NSA z: 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14 oraz I OSK 586/14; 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15; 5 września 2019 r. sygn. akt I OSK 446/18). Jak wskazano wyżej, Sąd podobnie jak i organ nie kwestionuje, że informacja o wysokości wynagrodzenia (w tym podwyżki) wszystkich pracowników Urzędu Gminy jest informacją publiczną, albowiem jest to informacja dotycząca gospodarowania majątkiem tej jednostki. Środki przeznaczone na wynagrodzenia dla pracowników samorządowych pochodzą ponadto z majątku publicznego. W orzecznictwie kwestia ta nie budzi większych kontrowersji. W tych ramach można zatem żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Słusznie natomiast organ zwrócił uwagę, że nie podlegają udostępnieniu dane dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym podwyżki) ad personam wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Urzędy Gminy, niepełniących funkcji publicznych, gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Innymi słowy o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych w określonym okresie przymiotu tego nie mają. Wniosek zatem o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia (podwyżki wynagrodzenia) wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem pracy na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy - na co trafnie zwrócił uwagę NSA w wyrokach z: 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10; 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3429/18; 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17; 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2434/16; 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1586/16; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17 - na wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie - oznaczonej z imienia i nazwiska - dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam. W orzeczeniach tych zakwestionowano więc publiczny charakter informacji ad personam. Warto też wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14, w który wskazano, że u.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Uwzględnienia przez organ żądania skarżącego w istocie wypaczyłyby instytucję informacji publicznej oraz powodowałoby, że doszłoby do ujawnienia świadczeń wypłacanych konkretnym osobom nie pełniącym jakichkolwiek funkcji publicznych. Tym samym Wójt nie pozostawał w bezczynności, uznając, że sformułowane przez stronę pytania dotyczyły informacji ad personam. Rozpatrzenie wniosku skarżącego w żądanym zakresie stanowiłoby bowiem nadużycie prawa do informacji publicznej. Informacja bowiem o wypłaceniu konkretnej osobie wynagrodzenia (podwyżki) sama w sobie nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych na wynagrodzenia pracowników, a zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Słusznie zatem wskazał organ, że sformułowanie w ten sposób wniosku powoduje, że żądane informacje nie dotyczą jawności wydatkowania środków publicznych in genere, lecz powodują de facto ujawnienie informacji o wysokości zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Omawiana u.d.i.p. ma natomiast za cel służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Udzielenie natomiast przez organ informacji na sformułowany przez skarżącą wniosek wypaczyłyby instytucję informacji publicznej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17 "Pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.". Podobnie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach NSA z: 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10; 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2120/15, z których wynika, że wniosek w istocie dotyczył wskazania wszystkich poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych - oznaczonych z imienia i nazwiska - członków gabinetu politycznego Ministra Finansów, zatem dotykał w sposób bezpośredni sfery ad personam. NSA w ww. orzeczeniach uznawał więc, podobnie, jak Wójt w udzielonej skarżącemu odpowiedzi, że przedmiotem jego zainteresowania była - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników organu - a miesięczne wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wąskości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu. Warto też wskazać, że w judykaturze wielokrotnie podkreślano, że informacją publiczną nie jest wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Tymczasem skarżący wprost domagała się udostępnienia informacji dotyczącej wysokości podwyżek wynagrodzeń wypłacanych wszystkim pracownikom Urzędu Gminy z podaniem imienia i nazwiska. Jak natomiast wskazano, pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest pytaniem ad personam. Można dodać, że NSA w wyroku z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19 stwierdził jednoznacznie, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości składowych wynagrodzenia wypłaconych konkretnym osobom nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność organu. Podsumowując, skoro żądanie zawarte we wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, to niemożliwym było jego uwzględnienie. Nie można zatem uznać, że organ pozostawał w bezczynności. W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera żądanie udostępnienia informacji, które nie należą do kategorii publicznych, podmiot realizujący wniosek informuje wnioskodawcę o tym fakcie w drodze czynności materialne - technicznej (zwykłego pisma). Organ nie ma wówczas obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej - zawiadamia jedynie wnioskodawcę, że przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania do żądanych informacji, co też organ uczynił w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.