II OZ 326/24

Dnia 16 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 628/23 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi K. R. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2023 r., nr 1027/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 27 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił "Stowarzyszeniu [...]" z siedzibą w T. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi K. R. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2023 r., nr 1027/23, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd, powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", ocenił, że przepisy te nie przewidują możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym innych podmiotów, w tym organizacji społecznych (stowarzyszeń), także w sytuacji gdy takie podmioty powołują się na naruszenie własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Zaskarżona uchwała nie zapadła w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2016 r., II OZ 353/16; wyrok NSA z 17 czerwca 2004 r., OSK 215/04; postanowienie NSA z 22 stycznia 2008 r., II OZ 1361/07). Kontrola zaś sądu administracyjnego jest dokonywana tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2597/15). W tych warunkach Sąd I instancji stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, to niedopuszczalne jest uznanie, iż wnioskujące stowarzyszenie, także na etapie ewentualnego sądowego postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie, ma legitymację do udziału w postępowaniu sądowym. Zatem przedmiotowy wniosek jest niedopuszczalny i podlega oddaleniu. Dodatkowo Sąd wskazał, że strona skarżąca – inicjator przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkować musi odrzuceniem skargi. W takiej sytuacji wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu sądowym staje się bezprzedmiotowy. Zażalenie na ww. postanowienie wniosło ww. Stowarzyszenie, podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 33 § 2 p.p.s.a. polegające na błędnym, zawężającym oraz sprzecznym z utrwaloną i aktualną linią orzeczniczą uznaniu, że przepis ten dotyczy jedynie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, o którym mowa w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie może zostać zastosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest skarga na uchwałę rady miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy takie rozumienie "postępowania administracyjnego", o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. bezpodstawnie odbiera organizacji społecznej prawo do sądu i nie znajduje podstaw ani w regułach wykładni; 2) art. 2 oraz art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP polegające na przyjęciu nieuzasadnionej oraz sprzecznej z utrwalonym i aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawężającej interpretacji "postępowania administracyjnego", o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., która narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz realizację prawa do sądu, gwarantowane wskazanymi przepisami, zwłaszcza w sytuacji, gdy WSA nie rozpatrywał wniosku Stowarzyszenia od dnia 9 sierpnia 2023 r. do dnia 27 października 2023 r., zaś poinformował Stowarzyszenie o rozstrzygnięciu dopiero w dniu 29 listopada 2023 r. (ponad miesiąc od wydania postępowania) w sytuacji odrzucenia skargi głównej, co oznacza, że pozbawił organizację możliwość działania w sprawie zanim została zakończona, celowo doręczając zaskarżone postanowienie Stowarzyszeniu dopiero po niemal 4 miesiącach od złożenia wniosku – dokładnie wtedy, gdy wydał postanowienie o odrzuceniu skargi głównej; 3) art. 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących Środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78 poz. 706), której Polska jest stroną, polegającą na pozbawieniu Stowarzyszenia możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy, jak Stowarzyszenie wskazało we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, jednym z kluczowym powodów złożenia tego wniosku o udział w postępowaniu są kwestie dotyczące ochrony środowiska i dostępu społeczeństwa do niego, co do których ww. Konwencja gwarantuje prawo udziału organizacjom społecznym w ramach kontroli sądowej; 4) art. 11 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1 z dnia 28 stycznia 2012 r.), polegającą na uznaniu przez WSA, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stowarzyszenie [...] , pomimo, że jest organizacją społeczną, do których statutowych celów należy ekologia i istnieje od ponad 12 miesięcy, nie może brać udziału w postępowaniu, podczas gdy ww. przepis Dyrektywy jednoznacznie wskazuje, że obowiązkiem państw członkowskich jest zapewnienie "udzielenie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości" w sprawach dotyczących środowiska, a taką jest na mocy art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) plan zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności Dyrektywa wymienia jako legitymowane do udziału organizacje społeczne, działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym jako posiadające z urzędu interes w przyłączeniu się do postępowania, co oznacza, że WSA błędnie doszło do wniosku, że Stowarzyszenie nie posiada interesu uzasadniającego jego udział w postępowaniu. W odpowiedzi na zażalenie Rada Miasta Torunia wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a., może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 K.p.a., która to jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowanie administracyjne". Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. Skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie sądowe zainicjowane zostało przez K. R., która wniosła skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe oznacza, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym udziału innych podmiotów niż skarżący. Podkreślić należy, że przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych z uwagi na ich cele statutowe. Konstytucyjne zaś prawo do sądu, obejmuje uprawnienie do rozpoznania sprawy, a nie uprawnienie do udziału w postępowaniu, które toczy się pomiędzy innymi podmiotami. Dlatego zarzut zażalenia dotyczący naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności związane z temporalnością rozpoznania przez Sąd I instancji wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że zasadniczo w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd Administracyjny stricte postępowania, o jakim mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., zmierzającego do merytorycznego rozpoznania skargi skarżącego, z uwagi na stwierdzony na wstępnym etapie badania warunków formalnych skargi – brak wykazania przez wnoszącego skargę naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w tym także na wezwanie Sądu. W tych okolicznościach nie stanowiło więc wady procesowej rozpoznanie przedmiotowego wniosku Stowarzyszenia po stwierdzeniu przez Sąd I instancji zaistnienia przesłanki z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. do odrzucenia skargi. Dlatego nie można doszukać się wskazywanego w zażaleniu naruszenia art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 45 (prawo do sądu), art. 77 ust. 2 (prawo do wynagrodzenia szkody) Konstytucji RP. Ponadto nie można w okolicznościach niniejszej sprawy doszukać się wskazywanego naruszenia art. 9 ust. 3 ww. Konwencji. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że prawidłowo utworzona i działająca zgodnie z wymogami przewidzianymi w prawie krajowym organizacja ochrony środowiska powinna mieć możliwość zakwestionowania przed sądem decyzji, która wpływa na pogorszenie stanu środowiska. Niemniej w Konwencji zamieszczono gwarancje dotyczące potrzeby zapewnienia drogi sądowej dla tzw. członków społeczności zainteresowanej, pozostawiając jednak kwestie zakresu uprawnień w tym względzie do uregulowania w ramach porządku prawa krajowego (czyt. art. 7 Konwencji: "zakres podmiotowy udziału społeczeństwa określi właściwa władza publiczna, biorąc pod uwagę cele niniejszej Konwencji"). I tak, posiadaczami praw przewidzianych w art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus są "członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym" (zob. podobnie wyrok z dnia 8 marca 2011 r., Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, EU:C:2011:125, pkt 45, 51). W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Konwencja nie wyklucza skargi w innych sprawach niż rozstrzygane na podstawie art. 6, ale uzależnia to od przepisów prawa krajowego". (zob. J. Jendrośka, W.Radecki, Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z komentarzem, Wrocław 1999, s. 99) – por. postanowienie NSA z 21 lipca 2022 r., III OSK 1513/22. Na uwagę zasługuje, że z uwagi na konstrukcję prawną art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi do sądu administracyjnego przed dany podmiot oznacza, że tak zainicjowane postępowanie sądowoadministracyjne będzie ograniczało się wyłącznie do oceny planu miejscowego z punktu widzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego lub uprawnienia, tj. czy taki plan miejscowy, w sposób legalny ingeruje w prawa lub obowiązki podmiotu, ale wnoszącego skargę (przepis krajowy wskazuje więc kto może zaskarżyć plan miejscowy do sądu administracyjnego). Skarga do sądu administracyjnego wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zaś charakteru actio popularis (skargi z uwagi na ogólnie pojęty interes publiczny), tj. nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym nawet dotyczącym kwestii ochrony środowiska. W innym zakresie, w tym np. w zakresie działalności statutowej Stowarzyszenia, przedmiotowa sprawa nie mogłaby być kontrolowana przez Sąd Administracyjny. Tego rodzaju sprawy nie podlegają bowiem rozpoznaniu przez sąd administracyjny także z punktu widzenia interesów innych podmiotów niż strona skarżąca. Jeżeli zaś wnioskujące Stowarzyszenie uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, to może podjąć próby zainicjowania stosownego postępowania skargą. To w tego rodzaju postępowaniu (ze skargi Stowarzyszenia) zasadniczo powinno być ocenione, czy Stowarzyszenie jako organizacja społeczna może skutecznie zaskarżyć plan miejscowy w interesie publicznym, tj. z uwagi na zasady ochrony środowiska, co wymaga m.in. konfrontacji z poglądem orzeczniczym, że art. 50 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż w przypadku aktów, których dotyczy ostatnio powołany przepis, nie można mówić o tym, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1558/17). Dlatego zarzut zażalenia dotyczący naruszenia art. 9 ust. 3 ww. Konwencji z Aarhus nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych samych też względów nie można doszukać się wskazywanego w zażaleniu naruszenia art. 11 ust. 3 ww. Dyrektywy, tym bardziej, że w odniesieniu do treści tego przepisu w związku z art. 1 ust. 2 tej Dyrektywy nie wykazano aby przepisy te dotyczyły możliwości zaskarżania przez organizacje społeczne miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z drugiej strony należy pamiętać, że uchwalenie planu miejscowego następuje w procedurze planistycznej, która przewiduje możliwość udziału w tym procesie określonych podmiotów (partycypacja społeczna), które mogą wnosić swoje uwagi do projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, która to prognoza ma na celu możliwie dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.