II OSK 1530/23

Dnia 16 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 364/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" we Wrocławiu na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2022 r., Nr 315/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 364/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" we Wrocławiu na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 14 marca 2022 r., Nr 315/2022, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla miasta Wrocławia z dnia 23 grudnia 2022 r., nr 3079/2021, wydane na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 5 oraz art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427), zwanej dalej "u.p.e.a.", o oddaleniu zarzutów ww. Wspólnoty zgłoszonych w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr 109/2021 z dnia 1 grudnia 2021 r. w przedmiocie obowiązku związanego z rampą zjazdową do garażu podziemnego budynku przy ul. [...] we Wrocławiu, orzeczonego decyzją PINB z 21 września 2020 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. Sąd I instancji wskazał, że podnoszony przez skarżącą Wspólnotę brak zgodności z prawem decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek nie ma znaczenia dla prowadzenia egzekucji. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez Wspólnotę, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja nakładająca obowiązki. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Ponadto zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, odnoszący się co do osoby zobowiązanego, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa nie może zmierzać w kierunku ustalenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym już rozstrzygnięciem. Byłoby to badanie zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, z okoliczności sprawy nie wynika również aby obowiązek nałożony decyzją PINB dla miasta Wrocławia z 21 września 2020 r. przestał istnieć. Pomimo podejmowanych przez Wspólnotę prób wzruszenia tej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania – decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. Nadto, z okoliczności sprawy nie wynika, czego zresztą nie ukrywa Wspólnota, aby obowiązek wynikający z tej decyzji został wykonany (wykonanie antypoślizgowego wykończenia nawierzchni rampy zjazdowej do garażu poprzez wykonanie karbowania nawierzchni). Z akt sprawy nie wynika również aby wykonanie tego obowiązku zostało umorzone, przedawnione, jak również odroczone. Nieuzasadnione jest wobec tego stanowisko Wspólnoty o wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego w postępowaniu egzekucyjnym. Skoro organ egzekucyjny ustalił, że określony w decyzji z 21 września 2020 r. obowiązek usunięcia zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości nawierzchni rampy zjazdowej do garażu podziemnego poprzez wykonanie antypoślizgowego wykończenia jej nawierzchni przez wykonanie karbowania nawierzchni, nie został wykonany, to tym samym był on zobligowany do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie wymagały od organów egzekucyjnych jedynie dokonania ustaleń w przedmiocie wykonania przez Wspólnotę obowiązków wynikających z ww. decyzji. W ocenie Sądu, zgromadzony na tą okoliczność materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do oddalenia zgłoszonego zarzutu wykonania obowiązku. Treścią egzekwowanego obowiązku jest wykonanie karbowania nawierzchni rampy zjazdowej, nie zaś naklejenie pasów antypoślizgowych. Już choćby z tego względu nie można uznać, że egzekwowany obowiązek został wykonany. Podejmowane przez organ egzekucyjny czynności, w tym kilkukrotne kontrole (ostania miała miejsce w dniu 16 grudnia 2021 r.), były wystarczające do podjęcia prawidłowej oceny odnoszącej się do zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu wykonania egzekwowanego obowiązku. Nie można zatem czynić organowi egzekucyjnemu zarzutów dotyczących braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 81a § 1 K.p.a. W sprawie nie było podstaw do zastosowania tego przepisu albowiem nie zaistniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które musiałyby być rozstrzygane na korzyść Wspólnoty. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd zauważył, że Wspólnota upatruje przyczyny obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego w konieczności oczekiwania na zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej ww. decyzji PINB. W ocenie Sądu, nie jest trafne ani normatywnie uzasadnione twierdzenie Wspólnoty, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji stanowi podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w świetle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Abstrahując od oceny, czy wszczęcie jednego z trybów nadzwyczajnych służących weryfikacji decyzji administracyjnej ma w postępowaniu egzekucyjnym charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro ostateczna decyzja administracyjna pozostaje w obrocie prawnym i wywiera skutki do momentu wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej jej nieważność, to na gruncie postępowania egzekucyjnego brak jest normatywnych podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne. Odmienny jest bowiem charakter i cel postępowań toczących się na podstawie u.p.e.a. i K.p.a., skutkiem czego odmienne jest także uregulowanie podobnych instytucji, w tym zawieszenia postępowania. Przepis art. 56 § 1 u.p.e.a. zawiera katalog przesłanek, których wystąpienie obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w całości lub w części. Postępowanie egzekucyjne ulega bowiem zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Tak więc, skoro art. 56 u.p.e.a. zawiera samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia, to brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 14 maja 2013 r., II GSK 292/12; z 24 stycznia 2012 r., II OSK 2101/10; z 8 lutego 2011 r., II OSK 363/10; z 11 lipca 2007 r., II OSK 1048/06). A ponadto, postępowanie nadzwyczajne nie może być zagadnieniem wstępnym w postępowaniu egzekucyjnym. Poza tym Sąd zauważył, że w związku ze zgłoszeniem przez Wspólnotę zarzutów postanowieniem z 23 grudnia 2021 r., nr 3078/2021, PINB zawiesił postępowanie egzekucyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Wspólnota, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 29 § 1 u.p.e.a. przez uznanie, że organ egzekucyjny (w żadnym wypadku) nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek, podczas gdy do wykazania, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie istnieje, organ egzekucyjny niekiedy będzie zmuszony do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązania mimo zakazu z art. 29 § 1 u.p.e.a.; - art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. przez uznanie, że obowiązek egzekwowany na podstawie decyzji z dnia 21 września 2020 r. istnieje, choć nie zostały w niej sprecyzowane konkretne czynności lub roboty budowlane, które należy wykonać (zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Należy wskazać, że z wystawionego tytułu wykonawczego wynika dokładnie określony obowiązek nałożony na skarżącą Wspólnotę decyzją PINB z 21 września 2020 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. A mianowicie, obowiązek ten polega na usunięciu zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości nawierzchni rampy zjazdowej do garażu podziemnego poprzez wykonanie antypoślizgowego wykończenia jej nawierzchni przez wykonanie karbowania nawierzchni. Jak wynika z ustaleń organów, obowiązek ten nie został wykonany, co także wynika z twierdzeń samej Wspólnoty, która wykonała "jakieś" działania, jednak nie polegały one na wykonaniu obowiązku w zakresie, w jakim zostało to określone w ww. decyzji PINB. Z perspektywy ww. okoliczności wynika, że organy egzekucyjne w ramach art. 29 § 1 u.p.e.a. prawidłowo zbadały dopuszczalność egzekucji, skoro obowiązek nie został wykonany. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie istnieje. Skarżąca Wspólnota nie wykazała najpóźniej w skardze kasacyjnej aby została wyeliminowana z obrotu prawnego ww. decyzja PINB z 21 września 2020 r. albo, że wykonała wynikający z tej decyzji określony tam obowiązek. Dopiero z tych względów można by uznać, że ww. obowiązek "nie istnieje". Ponadto z ww. przepisu wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ma więc rację Sąd I instancji, wykładając skarżącej Wspólnocie, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie bada się legalności decyzji administracyjnej, którą nałożono stosowne obowiązki następnie podlegające egzekucji, w przypadku ich niewykonania przez zobowiązanego. Krótko mówiąc, w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny w żadnym wypadku nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek (por. wyrok NSA z 8 maja 2024 r., III OSK 1720/22). A zatem w postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 1950/22). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej obowiązek egzekwowany na podstawie ww. decyzji PINB z 21 września 2020 r. istnieje. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej Wspólnoty obowiązek ten został sprecyzowany i polega na wykonaniu antypoślizgowego wykończenia nawierzchni rampy zjazdowej do garażu podziemnego budynku przy ul. [...] we Wrocławiu przez wykonanie karbowania nawierzchni, co także zostało wprost wskazane w tytule wykonawczym nr 109/2021 z 1 grudnia 2021 r. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.