II OSK 1413/23

Dnia 17 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 563/22 w sprawie ze skargi L.S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2022 r. nr P.7722.15.2022 12MMa w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., II SA/Ol 563/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie oddalił skargę L.S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WMWINB) z dnia 23 maja 2022 r. nr P.7722.15.2022 12MMa, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, WMWINB 9 lutego 2022 r. wydał postanowienie, którym uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. (organ I instancji, PINB) z 16 grudnia 2021 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie wiaty przy istniejącym budynku handlowo-usługowym na dz. nr [...] obręb [...] w N. przy ul. [...] przy granicy działki nr [...] obręb [...] w N., wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Ol 563/22 kolejno wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji 10 marca 2022 r. wezwał L.S. (strona) do wyjaśnienia, jakie jest przeznaczenie przedmiotowej wiaty. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie L.S. wskazał, że wiata pełni funkcje gospodarcze budynku, gdyż budynek nie posiada strychu ani piwnicy. Służy do przechowywania żywności, opału i sprzętu związanego z obsługą budynku oraz narzędzi. PINB w N. 22 marca 2022 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej wiaty. W trakcie oględzin stwierdzono, że budowa nie została zakończona. 2.3. Dalej w wyroku II SA/Ol 563/22 przywołano, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z 29 marca 2022 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351, uPb), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty przy istniejącym budynku handlowo-usługowym na dz. nr [...] obręb [...] w N. przy ul. [...] przy granicy działki nr [...] obręb [...], wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że wiata jest usytuowana przy granicy działki nr [...] obręb nr 1 w N., w stronę której jest zwrócony okap lub gzyms i tym samym wymagana odległość 1,5 m od granicy działki budowlanej nie jest zachowana. Ponadto względem przedmiotowej wiaty obowiązują przepisy wykonawcze do uPb odnośnie do odległości do granicy działki. W związku z zaistniałym stanem faktycznym i prawnym organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do działania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb. Ponadto ustalono, że obecnie strona nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...] obręb nr 1 w N. przy ul. [...]. 2.4. Zażalenie na w/w postanowienie organu I instancji wniósł L.S. 2.5. Po rozpatrzeniu zażalenia WMWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 753, K.p.a.) postanowieniem z 23 maja 2022 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia organ wojewódzki podniósł, że prawidłowo prowadzono postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50-51 uPb, z uwagi na to, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, w toku prowadzonego postępowania naprawczego zbadać należy, czy przedmiotowa inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa wiata nie pełni funkcji użytkowych budynku, wobec czego nie mają do niej zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002). Niemniej jednak istotną kwestią jest, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto – zdaniem tegoż organu, należy zbadać przedmiotową inwestycję pod kątem jej zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przez PINB uznano za zasadne. 3.1. Skargę na postanowienie organu II instancji wywiódł L.S., wnosząc m. in. o uchylenie "zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art 76 § 1, art 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentów (odpis księgi wieczystej, wypis z kartoteki budynków, dwie umowy kupna nieruchomości, ostatnia umowa dzierżawy, zaświadczenie z 11 czerwca 2021 r., oznaczenie terenu [...] według Uchwały [...] planu zagospodarowania przestrzennego miasta N., mapa geodezyjna z 1987 r.), pomimo, że dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuznania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz powstałej wątpliwości zgodności inwestycji (wiaty) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych i to doprowadziło do uznania dwóch wyżej wskazanych okoliczności za nieudowodnione; 2) art. 138 § 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia organu powiatowego z 29 marca 2022 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia i umorzenia postępowania; 3) art. 107 § 2 i 3 K.p.a. przez dowolność w wydaniu postanowienia przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie postanowienia, z którego nie wynika okoliczność, która po uzupełnieniu (wykazanie funkcji gospodarczej wiaty) przedstawia ten sam stan faktyczny i prawny, uzasadnia różne postanowienia w analogicznych sytuacjach. 3.2. W skardze sformułowano także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 32 ust 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 uPb przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie; 2) art. 674 oraz art. 694 i 695 Kodeksu cywilnego (K.c.) przez ich niezastosowanie; 3) art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb przez jego błędne zastosowanie; 4) § 4 pkt 4, 5 i 6 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] sierpnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z [...] listopada 2017 r. poz. [...], MPZP) przez ich niezastosowanie. 3.3. W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie skargę oddalił. 4.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że kluczowe w sprawie było ustalenie, że skarżący nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że okoliczność ta została prawidłowo ustalona przez organy. Sąd ten w tym miejscu wskazał na istotne ustalenia WSA w Olsztynie zawarte w wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 3/22, który zapadł w sprawie odnoszącej się do tej samej działki nr [...], dotyczącej sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Sąd wojewódzki stwierdził w tym wyroku, że organy administracji architektoniczno-budowlanej zasadnie zakwestionowały złożone przez skarżącego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ z materiału dowodowego, a zwłaszcza z wypisu z rejestru gruntów, wynika, że właścicielem działki nr [...] jest wyłącznie gmina N.. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący w dalszym ciągu nie przedłożył takiego oświadczenia czy też umowy potwierdzającej zawarcie stosunku obligacyjnego z Gminą w przedmiocie tej działki. Uprzednie dzierżawienie tej działki przez wiele lat nie ma zaś znaczenia i nie wpływa na ustanowienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec ustalenia braku tytułu prawnego i obligacyjnego do tej działki organy nie były władne do badania w tym postanowieniu jeszcze innych kwestii cywilnych związanych z tą działką. W ocenie sądu pierwszej instancji organ nadzoru budowlanego miał zatem prawo na tym etapie procesu naprawczego wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty, ze względu na brak dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane. 4.3. Sąd wojewódzki stanął na stanowisku, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 uPb wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L.S. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając wskazany wyrok w całości. 5.2. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz.U. 2023, poz. 259, Ppsa – strona przywołała nieaktualny publikator ustawy, uwaga Sądu) skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu wg norm prawem przepisanych, bowiem koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. 5.3. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 3 pkt 11 uPb, poprzez uznanie skarżącego za podmiot nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności odnotowano, że sąd pierwszej instancji bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do tego, że skarżący nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sąd nie wziął dostatecznie pod uwagę, że skarżący dysponuje od wielu lat nieruchomością, nabył nieruchomości budynkowe posadowione na nieruchomości i do ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem niezbędne jest postawienie wiaty garażowej. Uważa, że sąd pierwszej instancji w sposób niedostateczny rozważył dowody przedłożone przez skarżącego w postaci umów dzierżawy, a przede wszystkim sprzedaży nieruchomości budynkowych. Podkreśla, że budynki wzniesione na nieruchomości są własnością skarżącego, bowiem w aktach znajduje się umowa sprzedaży. Wiata garażowa, którą buduje skarżący ma służyć do przechowywania, jest niezbędna do prawidłowego korzystania z budynków na nieruchomości. 5.5. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przy piśmie z 29 maja 2023 r., oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie. 6.3. Jedynym zarzutem postawionym w skardze kasacyjnej jest zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 11 uPb, przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wnosząca środek odwoławczy wywodzi o wadliwym zastosowaniu cyt. przepisu. Z jego treści wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o "prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Sądu Naczelnego, sąd pierwszej instancji w realiach przedmiotowej sprawy nie dopuścił się błędnej wykładni, jak i wadliwego zastosowania art. 3 pkt 11 uPb. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby dysponował takim prawem do dysponowania nieruchomością, na której samowolnie pobudował wiatę, na cele budowlane. Organy niewadliwie ustaliły, że działka nr [...], na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt, stanowi własność gminy N.. Niewadliwie ustalono także, że toczy się postępowanie w sprawie przeniesienia na skarżącego prawa własności gruntu, na którym zlokalizowano pobudowany obiekt. Nie było kwestionowane przez sąd a quo, że skarżący jest właścicielem odrębnych nieruchomości budynkowych wzniesionych uprzednio na działce inwestycyjnej. Nie daje to jednak mu tytułu do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, takim tytułem nie jest przekonanie skarżącego, że wiata jest mu niezbędnie potrzebna w celu prawidłowego korzystania z budynków, do których posiada tytuł. 6.4. Nie jest skuteczne wspieranie swej argumentacji przez stronę skarżącą kasacyjnie poprzez odwołanie się do motywów wyroku w sprawie II OSK 939/15, albowiem zapadło ono w odmiennym stanie faktycznym. Zresztą, przywołanie w skardze kasacyjnej samej tezy zaczerpniętej z powyższego judykatu przekonuje, że – niezależnie od tego, że polski system prawa nie opiera się na precedensach sądowych – wydano go w odmiennej sytuacji faktycznej. 7. Skoro skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.