II OZ 354/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 123/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 8 grudnia 2023 r., nr 321/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 123/24, po rozpoznaniu wniosku I. R., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 8 grudnia 2023 r., nr 321/2023, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd podał, że skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ww. decyzję oraz wniosła o wstrzymanie jej wykonania do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wniosek nie został uzasadniony. Sąd uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności ani argumentów na poparcie złożonego wniosku, co nie pozwala przyjąć, że wykonanie kwestionowanej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie skargi zawiera jedynie argumentację skierowaną przeciwko zakwestionowanemu rozstrzygnięciu, tymczasem instytucja wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia nie ma nic wspólnego z kontrolą tego aktu, która zostanie przeprowadzona przez sąd w postępowaniu zaininicjowanym skargą. Sąd podczas rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia nie bada kwestii zasadności skargi i prawidłowości zaskarżonego aktu, a uwzględnienie bądź nieuwzględnienie takiego wniosku nie jest uzależnione od prawdopodobieństwa wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła I. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając, na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c" p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy jej wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody na życiu i zdrowiu skarżącej oraz w jej majątku; b) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i niewezwanie skarżącej do wykazania, jakie skutki spowoduje niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca zarzuciła Sądowi, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie uwzględnił przedstawionych, w toku postępowania administracyjnego, przez E. B. badań wykazujących wpływ bliskości wieży telekomunikacyjnych na życie i zdrowie człowieka. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2023 r. E. B. powołała się na badania naukowe przeprowadzone w warunkach miejskich, które wykazały wpływ wież na stan zdrowia ludzi, objawiający się: rakiem, zmianami w parametrach biochemicznych oraz radiofrequency sickness. E. B. przytoczyła również wyniki badań w Szkocji, gdzie pomieszczenia biurowe sąsiadowały z wieżą telekomunikacyjną i wyszczególniono objawy, których doświadczali pracownicy: ból głowy, ból mięśni, ból stawów, dzwonienie w uszach, problemy z utrzymaniem równowagi, utrata pamięci, bezsenność, problemy z koncentracją i inne. W aktach sprawy znajdują się także inne wyniki badań, ujawniające wpływ bliskości wieży telekomunikacyjnej na życie i zdrowie ludzi. Powyższe powoduje, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji i tym samym realizacja przez inwestora uprawnień wynikających z decyzji spowodować może ciężkie skutki na zdrowiu skarżącej oraz innych osób, narażonych na oddziaływanie wieży. Sąd nie wziął też pod uwagę, że realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc, że planowana inwestycja spowoduje nadmierne ograniczenie praw do sąsiednich nieruchomości i naruszenie istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. Skarżąca podniosła także, że w wywiedzionej skardze wskazała na szereg jeszcze innych aspektów, nie branych dotychczas pod uwagę na etapie postępowania administracyjnego, a istotnych z punktu widzenia również podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na szczególną uwagę zasługuje fakt pominięcia w całej analizie środowiskowej trzech najcięższych anten sektorowych o nazwach [...] zamontowanych na wysokości 50 m na wszystkich azymutach. Anteny te pojawiły się za to w projekcie technicznym jako anteny nr 4,5 i 6 (punkt 3.3 dokumentacji technicznej oraz na widoku wieży). Cała analiza środowiskowa bez tych trzech głównych anten nie jest prawdziwa, tzn. że wszystkie obszary występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego są zaniżone. Dodatkowo w sporządzanej analizie środowiskowej nie uwzględniono trzech istotnych anten o nazwach AS1, AS2, AS3 (łącznie nie uwzględniono 6 anten) w sumarycznym polu elektromagnetycznym każdego z sektorów. Sporna inwestycja niesie za sobą oczywiste ponadnormatywne uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. W ocenie strony skarżącej, niesłusznie również przyjęto, że spełniony został wymóg § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i że wieża nie spowoduje ograniczeń możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Skarżąca wskazała też, że zgodnie z decyzją nr 108/2023 na dachu budynku na działce nr ewid. [...] od strony południowej planowany jest montaż paneli fotowoltaicznych. Projektowana wieża znajdująca się od południowo-zachodniej strony przesłoni te panele, a nawet częściowe przesłonienie choćby jednego panelu powoduje znaczny spadek wydajności całości systemu w generowaniu mocy. Inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczyć bądź pozbawić właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującego im prawa własności. Powyższe powoduje zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody skarżącej z uwagi na możliwe straty w generowaniu energii elektrycznej i w związku z tym również straty o charakterze finansowym. Ponadto, zdaniem strony, wybudowanie obiektu zbyt blisko granic działki również spowodować może niebezpieczeństwo wystąpienia szkody u skarżącej, wpływać to bowiem będzie na bezpieczeństwo użytkowania obiektów budowlanych. Skarżąca wskazała także na naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. S. B. i E. B. w pismach z dnia 7 maja 2024 r. wskazali, że przyłączają się do stanowiska pełnomocnika I. R. zaprezentowanego w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że wykonanie decyzji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem skarżąca ograniczyła się do gołosłownych twierdzeń, które jako pozbawione szerszego uzasadnienia, a także stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania kwestionowanej decyzji. Zauważyć należy, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności strona skarżąca, zarówno we własnej sferze majątkowej, zdrowotnej (narażenie zdrowia i życia promieniowaniem), w sposób należyty i przekonywujący, nie wskazała. Argumentacja strony oparta jest jedynie na przypuszczeniach. Do wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej nie jest wystarczające powołanie się na publikacje czy badania dotyczące wpływu wież na zdrowie ludzi. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje prawdziwości tych badań, niemniej nie dotyczą one tej konkretnej inwestycji o konkretnych parametrach. Ogólnikowo sformułowana argumentacja sprowadzająca się do twierdzeń o szkodliwym wpływie promieniowania na zdrowie ludzi, bez odniesienia tego do konkretnych parametrów inwestycji, nie uprawdopodabnia zaistnienia przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podobnie należy ocenić obawy wnoszącej zażalenie co do ograniczeń w prowadzeniu inwestycji na jej nieruchomości ze względu na sąsiedztwo planowanej inwestycji. Nadto, przypomnieć trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Argumentacja zażalenia w znacznej mierze nie może być przedmiotem oceny pod kątem przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania tej decyzji, gdyż odnosi się do meritum sprawy. Mowa tu o kwestiach związanych z pominięciem w analizie środowiskowej anten sektorowych, z czym wiąże się, zdaniem strony, także wystąpienie ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego, spełnienia warunków z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozstrzygnięcie ich na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie może być przesądzone, bowiem wymaga to uprzedniego rozpoznania sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Końcowo wskazać również należy, że przywołane przez pełnomocnika skarżącej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., nie miały zastosowania w tym postępowaniu wpadkowym, albowiem przedmiotem kontroli nie była zaskarżona decyzja, lecz wydane przez Sąd I instancji postanowienie. Wbrew także zapatrywaniu skarżącej, brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie nie stanowi braku formalnego, który mógłby zostać uzupełniony na wezwanie sądu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Jest to brak materialnoprawny, który zasadniczo oddziałuje w sposób bezpośredni na treść podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej uzasadniający oddalenie wniosku (zob. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OZ 131/23 i powołane w nim orzecznictwo). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.