I OZ 1041/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. z/s w Poznaniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 281/16 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. D.-W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. 8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 281/16, wstrzymał wykonanie sprecyzowanej w sentencji decyzji Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że wraz ze skargą M. D.-W. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu oraz decyzji organu I instancji – Starosty L. z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Zdaniem skarżącej prace, których dotyczy wydana decyzja - obejmujące między innymi wymianę słupów wraz z fundamentami, przewodów oraz izolatorów, nadto w stosunku do części linii przebudowę w pełnym zakresie - doprowadzą do powstania na jej nieruchomości daleko idących zniszczeń. Dojdzie do głębokich wykopów, kolein powstałych w wyniku wprowadzenia na teren ciężkich maszyn, a także zanieczyszczenia gruntu odłamkami i substancjami pochodzącymi z przebudowywanej konstrukcji i sprzętu budowlanego. Nawet jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania robót byłoby możliwe, czemu skarżąca zaprzecza, to wymagałoby to bardzo znacznego nakładu sił i środków, a mogłoby nastąpić dopiero po zakończeniu przebudowy całej linii, a więc po wyjątkowo długim okresie czasu. Co więcej, nawet gdyby udało się zniwelować powstałe na gruncie uszkodzenia mechaniczne, to nieruchomość i tak nie osiągnęłaby wartości, którą przedstawiała przed rozpoczęciem robót z uwagi na rozbudowanie na niej infrastruktury przesyłowej. Mając to na uwadze, zdaniem skarżącej, wykonanie zaskarżonej decyzji bezspornie spowoduje trudne do odwrócenia skutki oraz znaczną szkodę po jej stronie. Uwzględniając wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, że wydana ona została w oparciu o art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), w świetle którego, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (z rygorem natychmiastowej wykonalności). Z kolei przepis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący organowi wstrzymanie z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji w przypadku wniesienia skargi do sądu, nie znajduje zastosowania, kiedy podstawą wydania takiej decyzji jest właśnie art. 124 ust. 1a. Prowadzi to zdaniem Sądu meriti do wniosku, że organ odwoławczy miał prawo odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (co też uczynił postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Oznacza to także, że należało rozpoznać przedmiotowy wniosek skarżącej w oparciu o art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., badając czy zaistniały ustawowe przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W jego ocenie wniosek ten jest uzasadniony, gdyż za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji przemawia fakt, że wymiana słupów wraz z fundamentami może doprowadzić do powstania na nieruchomości skarżącej daleko idących zniszczeń w postaci głębokich wykopów, kolein powstałych w wyniku wprowadzenia na teren ciężkich maszyn, a także zanieczyszczenia gruntu odłamkami i substancjami pochodzącymi z przebudowywanej konstrukcji i sprzętu budowlanego. W tym zakresie Sąd I instancji przychylił się do argumentacji wskazanej przez stronę skarżącą, także tej, że nawet gdyby udało się zniwelować powstałe na gruncie uszkodzenia mechaniczne, to wielce prawdopodobne jest, że nieruchomość utraciłaby wartość, którą przedstawiała przed rozpoczęciem robót z uwagi na rozbudowanie na niej infrastruktury przesyłowej. W konsekwencji tego Sąd meriti uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie byłoby równoznaczne z zaistnieniem po stronie skarżącej znacznej szkody, co uzasadniało wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na to postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. z/s w Poznaniu, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Spółki rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wziął pod uwagę tylko interes strony skarżącej, natomiast nie uwzględnił interesów innych uczestników postępowania, w tym inwestora, tj. Spółki [...]. Jej zdaniem brak możliwości niezwłocznego zajęcia nieruchomości spowoduje konieczność wstrzymania prac budowlanych, a tym samym cała inwestycja będzie narażona na opóźnienie. Jak wskazała żaląca się jest to inwestycja celu publicznego, która ma zapewnić prawidłowość działania sieci elektroenergetycznej, pozwalając na uniknięcie awarii w czasie jej dalszej eksploatacji. Ryzyko to wzrasta zwłaszcza podczas wiatrów, nawałnic, śnieżycy itp. Zwiększenie wytrzymałości linii elektroenergetycznej w układzie zasilania pozwoli na podniesienie bezpieczeństwa energetycznego i znacznie zmniejszy ryzyko wystąpienia awarii w przyszłości. Aktualna obciążalność linii 110 kV Ś.-L. G. jest zbyt mała dla uzyskania wysokiego poziomu bezpieczeństwa dostaw energii w rejonie m. Ś. Realizacja celu publicznego, w szczególności związana zapewnieniem utrzymania odpowiedniej ilości dostaw energii oraz zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego całej aglomeracji wskazuje, zdaniem Spółki, na istnienie zarówno interesu społecznego, jak i ważnego interesu gospodarczego. Podkreślono również, że zgodnie z postanowieniami ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie decyzji w trybie art. 124 i art. 124 ust. 1a powiązane jest z rekompensatą finansową na rzecz właściciela nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. Zatem ewentualna szkoda w przypadku udostępnienia nieruchomości i wykonania określonych robót zostanie zniwelowana. W zażaleniu Spółka postulowała uchylenie zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi nań M. D.-W. wniosła o jego oddalenie, dowodząc błędności poglądu, wedle którego instytucję ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 P.p.s.a. należy zastosować wobec szerszego kręgu podmiotów niż sam wnioskodawca. Jej zdaniem, skoro wnioskodawcą może być jedynie strona skarżąca, to okoliczności wymienione w tym przepisie dotyczyć muszą tylko tej strony i to w sposób bezpośredni. Sąd Wojewódzki je trafnie ustalił i rozważył w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej w sprawie stanowił art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w ustępie 1 art. 124 tej ustawy wskazano, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podnieść w tym miejscu należy, że błędne są twierdzenia Sądu I instancji, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust.1 i art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami podejmowane są "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu przepisów P.p.s.a. Co prawda decyzja o niezwłocznym zajęciu ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa z uwagi na to, że rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość natychmiastowego rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie określonym w decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, jednak przepisy art. 124 ust. 1 i art. 124 ust. 1a dotyczą innych sytuacji faktycznych i prawnych, zaś każda z decyzji wydanych na ich podstawie kończy odrębne postępowanie administracyjne, a następnie stać się może przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Należy je badać łącznie tylko w sferze objętej nimi materii, bo przesłanki obu są rozłączne. W stosunku do przedmiotowej działki decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości (na mocy art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) została wydana przez Starostę L. w dniu [...] października 2015 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2016 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, iż nieprawomocnym w chwili wydawania niniejszego postanowienia wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 275/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. D. – W. na ww. decyzję ostateczną. W tej sprawie nie jest ona przedmiotem oceny, natomiast kontrolą legalności objęta jest decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest również to, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika wprost z literalnego brzmienia przepisu. Stanowi on, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Zapadłe w tej sprawie decyzje nie podlegają więc tej regulacji, w przeciwieństwie do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wyłączenie przewidziane w art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że w stosunku do decyzji wydanej w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jaka jest zaskarżona w tej sprawie, wstrzymanie jej wykonania przez sąd administracyjny może nastąpić wyłącznie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a., co słusznie skonstatował Sąd meriti. W myśl powołanego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania określonego aktu ciąży zasadniczo na stronie składającej wniosek w trybie powołanego przepisu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zdarzeń i faktów, pozwalających na ustalenie wystąpienia przywołanych przesłanek. Rzeczą sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W jego toku sąd może dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne jeszcze okoliczności uzasadniające wniosek. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na zażalenie, sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien uwzględniać interesy i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), lecz także po stronie innych uczestników postępowania (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 maja 2009 r., sygn. II OZ 410/09, 12 czerwca 2008 r., sygn. II OZ 588/08, 10 lutego 2006 r., sygn. II OZ 102/06, 20 kwietnia 2006 r., sygn. II OZ 407/06, 21 stycznia 2010 r., sygn. II OZ 1200/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe. Z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z przywołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwłaszcza w tego rodzaju sprawach, jak niniejsza w toku badania przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. konieczne jest także wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego, przy czym oczywiście prowadzić do negacji praw jednostki. Mając te okoliczności na uwadze przyszło zgodzić się z wnoszącą zażalenie Spółką, że Sąd I instancji skupił się wyłącznie na ewentualnych skutkach oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej, co jak wyżej wskazano, nie stanowi wystarczającej przesłanki do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają bowiem także fakty podnoszone przez żalącą się, która szczegółowo opisała główne aspekty planowanej inwestycji, wskazując że ze względu na zły stan techniczny linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Ś.-L. G., opóźnienie w jej realizacji stanowić może zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, a także dla interesów społecznych i gospodarczych. Nie ma powodu dla odmowy dania tym twierdzeniom wiary. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania, jak też instytucję natychmiastowej wykonalności decyzji. Oczywiście nie oznacza to z kolei negatywnego związania sądu w tych kwestiach. Organ odwoławczy słusznie podkreślił, iż wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione ważnym interesem gospodarczym i ta argumentacja nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przebudowa linii energetycznej poprawi niewątpliwie stabilność zasilania w energię elektryczną oraz pozwoli na zwiększenie możliwości przyłączenia nowych odbiorców w regionie. Znaczenie ma również terminowe realizowanie inwestycji. Te okoliczności sprzeciwiają się uwzględnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Natomiast argumentacja skarżącej, zwłaszcza co do skutków natychmiastowych decyzji i wartości jej nieruchomości, nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych wszystkich powodów uznać należało, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, zaskarżone postanowienie naruszało art. 61 § 3 P.p.s.a., co powodowało konieczność jego uchylenia i wydania orzeczenia odmownego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3 i art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. ----------------------- 2