II OZ 131/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. [...] w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1042/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi S.[...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 lipca 2022 r., znak: WI-I.7840.2.102.2021.MO w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1042/22, po rozpatrzeniu wniosku S. [...] w K., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 lipca 2022 r., znak: WI-I.7840.2.102.2021.MO, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd podał, że skarżąca Spółdzielnia w skardze na ww. decyzję wniosła o jej wstrzymanie w związku z potencjalnymi, nieodwracalnymi skutkami. Sąd wskazał na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz podkreślił, że na stronie wnioskującej o wstrzymanie aktu ciąży powinność wykazania, że w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu zachodzi tak rozumiane niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nieostre pojęcia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, a ten powinien w szczególności przedstawić właśnie wnioskodawca. Nie wystarczy ogólnikowy wywód strony. Wnioskodawca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne i rzeczowo uzasadnić swój wniosek poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Obowiązkiem sądu jest natomiast wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu ogranicza się jedynie do wskazania na "potencjalnie nieodwracalne skutki" bez przybliżenia, na czym miałyby one konkretnie polegać. Wniosek nie czyni zadość wymogom prawidłowego jego uzasadnienia, co za tym idzie, brak jest podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania zażaleniowego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, w sytuacji stwierdzenia braków we wniosku polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie decyzji mogłoby wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki; 2) art. 61 § 3 p.p.s.a., przez ich błędne zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że skarżąca nie wykazała podstaw wniosku o wstrzymanie decyzji, a także nie zasługuje na udzielenie ochrony tymczasowej, podczas gdy już z samego charakteru zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wynika, że ich wykonanie doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków, a to realizacji inwestycji oraz przeprowadzenia rozbiórki, zatem zasadne było udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej. W odpowiedzi na zażalenie G.[...] sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że wykonanie decyzji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem skarżąca we wniosku ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że wykonanie decyzji może wiązać się z "potencjalnymi, nieodwracalnymi skutkami". Nie czyni to zadość prawidłowemu uzasadnieniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (zob. postanowienie NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16). Wbrew zapatrywaniu autora zażalenia, brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie nie stanowi braku formalnego, który mógłby zostać uzupełniony na wezwanie sądu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Jest to brak materialnoprawny, który zasadniczo oddziałuje w sposób bezpośredni na treść podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej uzasadniający oddalenie wniosku (zob. postanowienia NSA: z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt III FZ 503/22; z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OZ 616/22; z dnia 10 maja 2019 r., sygn. II OZ 378/19). Powołanie się w zażaleniu na charakter decyzji objętej wnioskiem także nie mogło odnieść zmierzonego skutku. Zauważyć bowiem należy, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności strona skarżąca nie wskazała. Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r. poz. 2351), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 49 § 1 i art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.