I OSK 432/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1721/21 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 5 października 2021 r. nr SKO-4212/43/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1721/21 oddalił skargę A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 5 października 2021 r. nr SKO-4212/43/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie "art. 174" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez przyjęcie, że w sprawie zachodziła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...]. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez adwokata oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że nie ma sporu co do granic pomiędzy nieruchomościami wnoszącego skargę kasacyjną i uczestników postępowania. Tymczasem, spór istnieje, a rzeczywiste granice są w zupełnie innym miejscu niż granice wynikające z dokumentów lub też z położenia znaków granicznych. W takiej sytuacji, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, Wójt Gminy [...] powinien był wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe. Istnienia sporu co do granic dowodzi również fakt, że wnoszący skargę kasacyjną zainicjował postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia przed Sądem Rejonowym w [...]. Wyjaśnił, że postępowanie rozgraniczeniowe może toczyć się równocześnie z postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia. Do skargi kasacyjnej załączono kopię wniosku o zasiedzenie wraz z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia złożonego w Sądzie Rejonowym w [...] 13 kwietnia 2022 r. (data potwierdzenia odbioru pisma). Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jak wynikało z niekwestionowanych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w dniu 1 marca 2021 r. B. B., C. C., D. D. i E. E., współwłaścicielki działki ew. nr [1] w X., w gminie [...], wniosły o rozgraniczenie ich nieruchomości z nieruchomością będącą własnością A. A., stanowiącą działkę nr ew. [2]. Wójt Gminy [...] postanowieniem z 14 lipca 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowieniem z 5 października 2021 r. nr SKO-4212/43/21 utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ zgodził się z Wójtem Gminy [...], że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, gdyż przebieg granicy między działkami ew. nr [2] i nr [1] jest ustalony, a punkty graniczne mają określone położenie w postaci współrzędnych i odległości między nimi. Wynika to z ustaleń zawartych w opinii sporządzonej przez uprawnionego geodetę na podstawie dokumentacji geodezyjnej, otrzymanej ze Starostwa Powiatowego w [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że jeżeli przebieg granic został już wcześniej ustalony, postępowanie rozgraniczeniowe może być prowadzone jedynie w sytuacji wystąpienia nowych zdarzeń o charakterze faktycznym mogącym sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Tymczasem, żadna ze stron postępowania nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby, że nastąpiły zmiany w zakresie władania przedmiotowymi gruntami, a tym samym, że ich granice stały się sporne. Organ zwrócił uwagę, że wnoszący zażalenie nie uściślił, czy wskazana sporność przebiegu granic między gruntami wynika ze zmian w stanie faktycznym, dotyczącym władania nieruchomościami ani nie przedstawił odpowiedniej mapy, na której sporność ta byłaby wykazana. Co więcej, żalący się pismem z 17 maja 2021 r. kategorycznie sprzeciwił się dokonaniu rewizji istniejących granic. W opinii organu II instancji, przedmiotowy wniosek powinien być rozpoznany w trybie wznowienia granic (art. 39 ust. 1 P.g.k.). Kolegium wskazało również, że nie można zaakceptować poglądu, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości związany jest wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności, w tym zakresu żądania, na tym etapie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. A. A. wniósł skargę na opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd przyjął za prawidłowe ustalenia organów wskazujące, że przebieg granic nieruchomości objętych wnioskiem wynika z opinii geodety, w której zaznaczono ponadto, że punkty graniczne mają określone położenie w postaci współrzędnych i odległości między nimi. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Sąd wskazał ponadto, że brak sporu co do granic nieruchomości objętych wnioskiem o rozgraniczenie wynika ze stanowiska stron, gdyż we wniosku nie wskazano na czym miałby polegać spór, a skarżący (niebędący wnioskodawcą) w piśmie z 17 maja 2021 r. sprzeciwił się rewizji granic i podniósł, że zniszczenie nasadzeń posadowionych w granicy działek może przemawiać za koniecznością ustalenia znaków granicznych, przez co należy rozumieć ewentualną konieczność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia znaków granicznych (art. 39 ust. 1 P.g.k.). Zgodnie z tym przepisem przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanych powyżej granicach, nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.s.a. Jednak zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji przyjmującego, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ nie ma sporu co do granic pomiędzy nieruchomościami skarżącego i uczestniczek postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie natomiast, "spór istnieje, a granice rzeczywiste są w zupełnie innym miejscu niż granice wynikające z dokumentów lub też z położenia znaków granicznych". W takiej sytuacji, należało przyjąć, że zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego pozostają w związku, wymagają więc łącznego ich omówienia. W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29. ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 P.g.k., wskazano na niewłaściwe ich zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania odnosi się do błędu subsumpcji, polegającego na wadliwym uznaniu, że istnieje korelacja między przesłankami określonymi w prawie materialnym (w ustalonym jego znaczeniu) a ustalonym stanem faktycznym. Błąd subsumpcji może w konsekwencji być następstwem wadliwych ustaleń faktycznych, w wyniku czego przyjęty stan prawny nie ma do nich zastosowania, albo błędnej wykładni przepisu i błędnego ustalenia zakresu jego stosowania. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie - temu służą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak też przyjętej wykładni prawa materialnego. W związku z powyższym należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów kwestionujących prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. W zarzucie naruszenia prawa materialnego nie wskazano także na błędną wykładnię prawa materialnego. W tych okolicznościach rozpoznanie zarzutów dotyczących niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego podlega rozpoznaniu przy uwzględnieniu takiego stanu faktycznego, jak to zostało w sprawie przyjęte i uwzględnieniu wykładni przyjętej przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 P.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. W myśl art. 30 ust. 1 P.g.k., wójtowie przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 33 ust. 1 P.g.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sposób rozumienia powyższych norm prawnych przyjęty przez organy administracyjne i zaaprobowany przez Sąd I instancji wskazuje, że ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone, były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych. Organy wskazały przy tym, że w sytuacji gdy przebieg granic został już wcześniej ustalony, postępowanie rozgraniczeniowe może być prowadzone jedynie wtedy, gdy wystąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym mogące sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Sporność przebiegu granic między gruntami musi wynikać zatem ze zmian w stanie faktycznym dotyczącym władania nieruchomościami. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych, opartych na opinii uprawnionego geodety badającego dokumentacją geodezyjną otrzymaną ze Starostwa Powiatowego w [...]., wynika, że granica między działkami nr [2] i nr [1] jest ustalona, punkty graniczne mają określone położenie w postaci współrzędnych i odległości między nimi. W związku z tym, jak dalej wskazano w opinii, nie można ustalić granicy w drodze rozgraniczenia, a należy ją wznowić. Jeżeli znaki graniczne zostały uszkodzone lub zniszczone lub brak jest stabilizacji punktów granicznych (art. 39 P.g.k.). W niniejszej sprawie nie została zakwestionowana również okoliczność braku przedstawienia przez skarżącego bądź pozostałe strony dowodów, z których wynikałoby, że nastąpiły zmiany w zakresie władania przedmiotowymi gruntami, a tym samym, że ich granice stały się sporne. Nie jest kwestionowana także okoliczność wyrażenia przez skarżącego sprzeciwu co do dokonania rewizji istniejących granic (pismo z 17 maja 2021 r., k. 41 akt administracyjnych). Wobec tego, stanowisko organów administracyjnych, zaaprobowane przez Sad I instancji, jest zasadne i słusznie uznano, że w zaistniałabym stanie faktycznym i prawnym przepisy art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 P.g.k. stoją na przeszkodzie prowadzeniu przez organ administracji postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje bowiem żadnego nowego zdarzenia o charakterze faktycznym, które powoduje, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Stanowisko to znajduje poparcie w postanowieniu Sądu Najwyższego z 14 marca 2002 r. sygn. akt IV CKN 809/00 (SIP LEX nr 55120), w którym wskazano, że ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. Możliwość prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego może mieć jednak miejsce wówczas, gdy po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w terenie nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Tym samym sprawa o rozgraniczenie nieruchomości to sprawa, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granicy między nieruchomościami. Określając, co jest przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego należy mieć na względzie, że granica - jako element oznaczenia nieruchomości - nie tworzy samodzielnie stanu prawnego, lecz jedynie ustala w przestrzeni pewien obszar, w którym właściciel z wyłączeniem innych osób może korzystać ze swoich uprawnień w zakresie określonym prawem. Inaczej rzecz ujmując, istotą postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami w sytuacji, gdy powstał spór pomiędzy właścicielami nieruchomości co do jej przebiegu albo gdy nie zostały wytyczone i utrwalone granice nowo utworzonej nieruchomości. Zakres tego sporu, a tym samym przedmiot rozstrzygnięcia w postępowaniu rozgraniczeniowym, określany jest treścią żądania zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania. Ponadto potrzeba rozgraniczenia istnieje wówczas, gdy granice nieruchomości zostały wprawdzie ustalone, lecz brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych (zob. D. Felcenloben, Rozgraniczanie..., s. 27, wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2840/19). W znaczeniu wynikającym z art. 29 P.g.k., brak ustalonych na gruncie granic jest podstawą żądania rozgraniczenia (zob. uzasadnienie postanowienia SN z 26 sierpnia 1999 r. sygn. akt III CKN 323/98, LEX nr 319235). W niniejszej sprawie natomiast nie zostało zakwestionowane, że na podstawie dokumentów geodezyjnych granica między działkami nr [2] i nr [1] jest ustalona, punkty graniczne mają określone położenie w postaci współrzędnych i odległości między nimi, co w konsekwencji oznacza, że nie występują wskazane powyżej okoliczności pozwalające na uznanie, że w sprawie zaistniał spór w rozumieniu art. 29 P.g.k. Również treść żądania zawartego we wniosku uczestniczek postępowania z 1 marca 2021 r. nie wskazuje na zakres sporu. Nie można go wywieść także z treści zażalenia skarżącego kasacyjnie na postanowienie Wójta Gminy [...] z 14 lipca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Celem postępowania nie było więc ani ustalenie, ani odtworzenie spornej granicy. Stąd też prawidłowe jest stanowisko organów i Sądu I instancji, że tego celu nie można zrealizować w ramach postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, natomiast strony mogą dochodzić swych żądań w drodze innych postępowań. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. należy wskazać, że trafnie uznał Sąd I Instancji za organami administracyjnymi, że mając na uwadze, że wszczęcie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości następuje w formie postanowienia, organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe do którego wpłynął wniosek określony przez strony jako wniosek o rozgraniczenie zobowiązany jest między innymi zbadać, czy żądanie zawarte we wniosku może być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, a w przypadku ustalenia, że żądanie zawarte we wniosku nie może być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.