I SA/Wa 2636/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant ref. Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (Prezydent) z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania R. S. (Skarżący) zasiłku stałego. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący, reprezentowany przez swojego brata wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" lub "u.p.s." z powodu orzeczonej niepełnosprawności oraz sytuacji rodzinnej i dochodowej. Prezydent decyzją z [...] lipca 2021 r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, wynoszącego dla dwuosobowej rodziny [...] zł ([...] zł na osobę w rodzinie). W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił bowiem, że Skarżący zamieszkuje wraz z bratem, pozostając na jego utrzymaniu, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na okres do [...] marca 2026 r., nie pobiera świadczenia emerytalno-rentowego z ZUS i nie podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu. Jedyny dochód rodziny stanowi kwota uzyskiwana z wynajmu mieszkania brata Skarżącego w wysokości [...] ([...]) złotych, tj. [...] złotych na osobę w rodzinie. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że cała kwota z wynajmu mieszkania nie może być uznana za dochód, gdyż w skład tej kwoty wchodzą opłaty za lokal i czynsz administracyjny. W zeznaniu podatkowym wskazana została strata, a organ winien był uwzględnić przy obliczeniu dochodów koszty uzyskania przychodu czego nie uczynił. Kolegium rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia Prezydenta i podzielił ocenę przesłanek odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Zdaniem Kolegium, powoływanie się przez Skarżącego na zeznania podatkowe i wykazaną tam stratę nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem pojęcie dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej jest zdefiniowane inaczej niż w przepisach podatkowych. Sformułowanie użyte w art. 8 ust. 3 pkt 1 o "miesięcznym obciążeniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych i kosztami uzyskania przychodu" odnosi się do przychodów z tytułu np. umowy o pracę i nie może być zastosowane do przychodów z tytułu najmu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z umowy najmu z [...] października 2020 r. czynsz najmu wynosi [...] złotych, a zatem, w ocenie Kolegium, nawet przyjmując, że tylko ta kwota stanowi dochód, to dzieląc ją przez liczbę osób w rodzinie (2) dochód na osobę wynosi [...] złotych i bezspornie przekracza kryterium uprawniające do zasiłku stałego, które wynosi [...] złotych. Ponadto Kolegium wskazało, że rozważania Skarżącego na temat możliwości waloryzacji kryterium nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organy administracji zgodnie z art. 6 K.p.a. działają na podstawie i w granicach przepisów prawa, a zatem nie mogą brać pod uwagę ewentualnych przyszłych zmian dotyczących kryteriów dochodowych. Przekroczenie kryterium wyklucza możliwość przyznania zasiłku stałego, a zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący, reprezentowany przez swojego brata zarzucając naruszenie art. 8 ust. 3 pkt. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na rzekomym zakazie odliczania jakichkolwiek kosztów od przychodu (dla celów sprawdzenia tzw. kryterium dochodowego), jeśliby miałoby to dotyczyć przychodów osoby nie zatrudnionej na etacie, a nawet - bezrobotnej. Zdaniem Skarżącego, ograniczenia takiego nie ma ani w ustawie ani w istotnych dla tego zagadnienia orzeczeniach sądów, ani w głosach nauki i byłoby to sprzeczne z antydyskryminacyjnymi zasadami Konstytucji. Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 pkt. 14 ustawy, gdzie definiuje się rodzinę jako osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Końcowo zarzucił także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., art 8 i 107 § 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zasiłek stały stanowi jedną z pieniężnych form pomocy społecznej określonych w ustawie Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W przypadku pełnoletniej osoby pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, zasiłek stały przysługuje, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy). Uzyskanie zasiłku stałego uzależnione jest zatem od spełnienia warunków szczegółowo wymienionych w powołanym przepisie, tj. pełnoletność osoby wnioskującej o zasiłek, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy (spowodowana niepełnosprawnością) oraz uzyskiwanie dochodu nieprzekraczającego kryterium dochodowego. W odniesieniu do osób samotnie gospodarujących kryterium to wynosi [...] złotych, w przypadku osób pozostających w rodzinie – [...] zł na osobę w rodzinie (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz.U z 2018 r. poz. 1358 obowiązujące w dacie wydawania zaskrzonych decyzji). Ustalenie dochodu wnioskodawcy wymaga zaś ustalenia jego sytuacji życiowej, tj. czy jest on osobą samotnie gospodarującą, czy osobą też pozostającą w rodzinie. W rozpoznanej sprawie spór zogniskował się wokół ustalenia, czy skarżący G. S. jest osobą samotnie gospodarującą, czy też tworzy wraz swoim bratem rodzinę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 pkt 14 u.p.s. a w konsekwencji, czy przy ustaleniu jego prawa do wnioskowego zasiłku stałego winne być brane pod uwagę tylko jego dochody, czy także dochody uzyskiwane przez jego brata z tytułu wynajmu mieszkania. Okoliczności istotne w sprawie, ustalone przez organy przede wszystkim na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu [...] maja 2021 r., a dotyczące zamieszkiwania Skarżącego wraz z bratem w [...] przy ul. [...] w [...] i wynajmowania przez brata mieszkania przy ul. [...] w [...] - nie są sporne. Sporna pozostaje ocena tych okoliczności. Wykładnia tych określeń wymaga powołania się na definicje sformułowane na użytek ustawy o pomocy społecznej, które pozwalają na ustalenie sytuacji życiowej Skarżącego. Ponadto sporna jest też wysokość ustalonego przez organy przychodu uzyskiwanego z tytułu umowy najmu z [...] października 2020 r. Organ I instancji wskazał bowiem, że kwota uzyskiwana z wynajmu mieszkania brata Skarżącego wynosi [...] ([...]) złotych, tj. [...] złotych na osobę w rodzinie. Natomiast Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło, że kwota uzyskiwania z tytułu umowy najmu wynosi [...] złotych (po odjęciu stałych kosztów administracyjnych związanych z lokalem i kosztów eksploatacyjnych - media) ale i tak to dzieląc ją przez liczbę osób w rodzinie (2) dochód na osobę wynosi [...] złotych i nadal przekracza kryterium uprawniające do zasiłku stałego, które wynosi [...] złotych. Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy osoba samotnie gospodarująca oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z kolei art. 6 pkt 14 u.p.s. stanowi, iż na gruncie tej ustawy pod pojęciem "rodzina" rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniono, iż faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także - jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem - gospodarstwa rolnego. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie, przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Wspólne zamieszkiwanie finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (por. wyroki NSA z 11 czerwca 2013 r., I OSK 1947/12, z 9 lipca 2013 r., I OSK 2287/12, z 5 września 2013 r., I OSK 2836/2012 z 28 listopada 2014 r., I OSK 1326/13, z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 156/17, z 13 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 1274/16 oraz 29 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 4273/18.) Powyższe przepisy uprawniają zatem do przyjęcia stanowiska, że Skarżący i jego brat tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Organy prawidłowo wzięły pod uwagę takie okoliczności wskazane w wywiadzie środowiskowym, z których wynika, że Skarżący zamieszkuje wraz z bratem, który jest również jego pełnomocnikiem i przyczynia się do zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych Skarżącego poprzez utrzymywanie go. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy słusznie organ uznał Skarżącego i jego brata za rodzinę. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego jest możliwe pod warunkiem posiadania stałego dochodu, z którego osoba jest w stanie się utrzymać. W sytuacji braku dochodu miesięcznego - w świetle doświadczenia życiowego - trudno uznać że gospodarstwo prowadzone jest samodzielnie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 473/14). Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można zatem uznać, że jest on osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy i że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Sytuacja życiowa Skarżącego wskazuje, że badając dochód wnioskodawcy należy go potraktować jako osobę pozostającą w rodzinie. Organy pomocy społecznej prawidłowo zatem ustaliły, że Skarżący pozostaje w rodzinie wraz z bratem i wspólnie z nim prowadzi gospodarstwo domowe oraz prawidłowo zaliczyły do dochodu rodziny dochód uzyskiwany z tytułu wynajmowania mieszkania, będącego własnością brata Skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 4 ustawy dochód rodziny stanowi suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Organy administracji prawidłowo także zastosowały przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. ustalając dochód na osobę w rodzinie skarżącego jako sumę miesięcznych przychodów członków tej rodziny, a następnie podzielonych przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3). Bezpodstawnie zatem skarżący domaga się pomniejszenia miesięcznych przychodów o stratę wykazaną w zeznaniu podatkowym za 2020 r. Powyższe regulacje prawne nie dają podstawy do takich działań. Z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 powołanej ustawy wynika bowiem nie tylko, że pojęcie dochodu zostało jednolicie zdefiniowane na potrzeby ustalania wszelkich świadczeń z pomocy społecznej, a więc zarówno pieniężnych, jak i niepieniężnych, ale także, że składniki, które się od przychodu odlicza zostały taksatywnie wymienione w art. 8 ust. 3 ustawy, i wreszcie, że konstrukcja prawna odliczania określonych składników od przychodu (art. 8 ust. 3) i niewliczania do dochodu określonych składników (art. 8 ust. 4) nie pozwala na rozszerzającą interpretację ww. przepisów, gdyż wyliczenia zawarte w tych przepisach mają charakter enumeratywny (vide wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1841/14, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1572/15). W tej sytuacji nie zaistniały przesłanki do przyznania zasiłku stałego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Słusznie przy tym Kolegium (odmiennie od organu I instancji) uznało, że kwota uzyskiwania z tytułu umowy najmu wynosi [...] złotych (po odjęciu stałych kosztów administracyjnych związanych z lokalem i kosztów eksploatacyjnych - media), a nie [...] złotych. Dzieląc tę kwotę przez liczbę osób w rodzinie (Skarżący wraz z bratem), dochód na osobę wynosi [...] złotych i bezspornie nadal przekracza kryterium uprawniające do zasiłku stałego, które wynosi [...] złotych. Podniesiony natomiast w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego nie został przez stronę w żaden sposób skonkretyzowany i poparty stosownymi argumentami, a Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w całokształcie jej okoliczności prawnych i faktycznych, nie stwierdził, aby naruszała ona przepisy prawa materialnego czy też procesowego w sposób rażący lub w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego, w stopniu rzutującym na wynik sprawy. Z całą zaś pewnością - wbrew zarzutom skargi - wydano ją w oparciu o poprawnie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 7, art. 77, art. 107 § 1 k.p.a.) i w zgodzie z brzmieniem art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Niezasadnie zatem zarzucono organom nieprawidłowe rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeanalizowało materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, zrelacjonowało zarzuty podniesione w odwołaniu, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wydało rozstrzygnięcie, wyjaśniając jego podstawę prawną. Na marginesie należy dodać, że sąd ocenia konkretną sprawę i konkretny stan faktyczny. Nie może zatem oceniać rozstrzygnięć innych organów, które zostały wydane na zebranych w odrębnym postępowaniu dowodach. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w bazie CBOSA na: http://orzeczenia .nsa.gov.pl.