II SAB/Lu 78/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. i S. B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 29 lutego 2024 r. (wpływ do organu: 4 marca 2024) A. B. i S. B. (dalej także jako: skarżący) zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie (dalej także jako: Inspektor, organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym 12 pytań dotyczących szczepień ochronnych. Pismem z 15 marca 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skarżących. Pismem z 7 maja 2024 r. (data nadania skargi) A. B. i S. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Sądu skargę na bezczynność Inspektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze podnieśli zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2 art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Inspektora do rozpoznania ich wniosku i udostępnienie informacji publicznej, a ponadto orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że odpowiedź organu jest niewystarczająca, aby stwierdzić zrealizowanie obowiązku udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Inspektor nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z 29 lutego 2024 r. (wpływ do organu: 4 marca 2024 r.). W świetle regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, należy przyjąć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W sprawie nie jest sporne, że Inspektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, ponieważ jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przechodząc do oceny charakteru żądanych przez skarżących informacji wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2024 r., poz. 416, dalej jako: u.p.i.s.), została ona powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 u.p.i.s. polega na sprawowaniu zapobiegawczego (art. 3 u.p.i.s.) i bieżącego (art. 4 u.p.i.s.) nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 5 u.p.i.s.), a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 6 u.p.i.s.). W orzecznictwie wskazuje się, że informację publiczną stanowią informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 u.p.i.s., czyli w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie. Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2024 r., poz. 924, dalej jako: u.z.z.c.z.), państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, państwowi wojewódzcy inspektorzy sanitarni lub wskazane przez nich specjalistyczne jednostki, właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej, oraz Główny Inspektor Sanitarny lub wskazane przez niego krajowe specjalistyczne jednostki, właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej, prowadzą rejestr zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną, zgonów z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej, ich podejrzeń oraz przypadków stwierdzenia dodatniego wyniku badania laboratoryjnego. Źródłami danych do rejestru są m. in. dane ze zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1, art. 29 ust. 1 oraz art. 40a ust. 1 tej ustawy, dokonywane przez lekarzy lub felczerów, diagnostów laboratoryjnych oraz podmioty lecznicze (por. m. in. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., III OSK 6176/21 i cyt. tam orzecznictwo). W tym miejscu należy podkreślić, że organ ustosunkował się do wszystkich pytań przedstawionych we wniosku skarżących, którzy kwestionują jedynie zakres udzielonej informacji. Skuteczne zarzucenie organowi udzielenia niewyczerpujących informacji publicznej wymaga sprecyzowania, które odpowiedzi są niepełne (niejasne) oraz w jakim zakresie wymagają – zdaniem strony – uzupełnienia. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niewystarczającej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku nie pozwala na zweryfikowanie stanowiska strony (por. wyroki WSA w Poznaniu z 24 listopada 2022 r., II SAB/Po 162/22 i II SAB/Po 163/22). Skarżący – reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – nie sprecyzowali, w jakim zakresie odpowiedź organu jest dla nich niesatysfakcjonująca. Sąd z urzędu nie dostrzegł oczywistych uchybień w tym zakresie, a nie jest rolą Sądu doprecyzowanie wniosku o dostęp do informacji publicznej. Zdaniem Sądu pytania numer 1, 4, 9, 10, 11 i 12 zawarte we wniosku stron, nie dotyczą informacji publicznej. Już tylko z tego względu – niezależnie od treści odpowiedzi udzielonych przez organ na te pytania – w zakresie tych pytań organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności. Skoro zagadnienia objęte tymi pytaniami nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, organ nie miał obowiązku udostępnienia tych informacji na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie miał podstaw do wydania w odniesieniu do tej części wniosku decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem – co należy ponownie podkreślić – forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej, posiadanych przez adresata wniosku, które jednak nie mogą zostać udostępnione na wniosek (np. ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Pytania numer 1, 4 i 11 stanowią zagadnienia z zakresu wiedzy medycznej (specjalistycznej), metod postępowania leczniczego, farmakologii dotyczącej szczepień ochronnych, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Informacji publicznej nie stanowią bowiem dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych, wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres wyznacza art. 17 u.z.z.c.z. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2011 r., nr 182, poz. 1086). Z tego względu nie stanowi informacji publicznej wiedza na temat utrzymywania się odporności po podaniu szczepionki, której dotyczy pytanie 1 zawarte we wniosku (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 lutego 2024 r., II SAB/Łd 129/23 i cytowane tam orzecznictwo). Ponadto Inspektor wprost wskazał, że nie prowadzi badań w kierunku okresu utrzymywania się odporności u osób zaszczepionych. Podobny charakter ma pytanie numer 4, które dotyczy "listy przeciwskazań do szczepień w Polsce" i tego, kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia. Pytanie jest dość niejasne, ale sprowadza się do wiedzy medycznej, a częściowo także prawniczej – ale niewątpliwie są to informacje z zakresu wiedzy specjalistycznej. Organ wyjaśnił skarżącym, że nie ma aktów prawnych, zawierających listę przeciwskazań do wykonania szczepienia ochronnego. Lekarz stwierdza przeciwskazania do szczepienia zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Wypada także zauważyć, że przeciwskazania do podania leku są wskazywane w Charakterystyce Produktu Leczniczego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2024 r., poz. 686). Również odpowiedź na pytanie, w jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem (pytanie numer 11) niewątpliwie stanowi element wiedzy medycznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2024 r., IV SAB/Po 69/24). Organ w trybie informacji publicznej nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów. Taki charakter mają zapytania o zgodność obowiązku poddania się szczepieniu z Konstytucją RP (pytanie numer 9), a także o tryb dochodzenia odszkodowania w związku z negatywnymi następstwami szczepienia (pytanie numer 10). Odpowiedź na te pytania sprowadza się do znajomości przepisów prawa, których treść nie stanowi informacji publicznej, a ponadto należy stwierdzić, że Inspektor nie ma kompetencji do badania konstytucyjności przepisów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2024 r., II SAB/Bd 16/24). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie wzbudza wątpliwości, że nie jest także informacją publiczną zagadnienie dotyczące działalności Światowej Organizacji Zdrowia (por. m. in. wyroki WSA w Lublinie: z 16 marca 2023 r., II SAB/Lu 9/23 i II SAB/Lu 10/23, z 24 stycznia 2023 r., II SAB/Lu 161/22 oraz cyt. tam orzecznictwo). Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. W związku z powyższym organ trafnie wskazał – w odpowiedzi na pytanie numer 12 – że pytania w tym zakresie należy kierować do Światowej Organizacji Zdrowia. Należy także zauważyć, że pytanie numer 2, dotyczy podstawy prawnej działania organu, którą Inspektor wskazał w sposób pełny i wyczerpujący. Niezależnie zatem od stwierdzenia, czy zagadnienie to dotyczy wiedzy prawniczej czy należy do zakresu funkcjonowania organu, strona uzyskała wyczerpującą odpowiedź na zadane pytanie. Kolejno należy zaznaczyć, że organ nie ma obowiązku udostępniać informacji, których nie posiada. Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej powinno być wiarygodne. Pisemne poinformowanie o tym, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji. W realiach niniejszej sprawy zdaniem Sądu wiarygodne jest stanowisko organu, że nie posiada informacji o statystykach szczepień wykonanych u osób narodowości ukraińskiej (kwestia objęta pytaniem 3 zawartym we wniosku). Nie jest to bowiem informacja, która mogłaby mieć doniosłe znaczenie w świetle wykonywanych przez organ zadań, a przepisy nie nakazują gromadzenia informacji w tym zakresie. Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres krótszy niż trzy miesiące są zwolnione z obowiązku poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, z wyjątkiem szczepień poekspozycyjnych (art. 17 ust. 1a u.z.z.c.z.). W zakresie tego obowiązku ustawodawca nie różnicuje cudzoziemców ze względu na narodowość i tym podobne cechy. Niewątpliwie Inspektor nie zajmuje się kwestią wypłaty odszkodowań z tytułu wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych (kwestia objęta pytaniem 8 zawartym we wniosku). Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 u.z.z.c.z. właściwe w tym przypadku świadczenia kompensacyjne (w związku z wystąpieniem określonego rodzaju odczynów poszczepiennych) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Jakkolwiek zatem informacje o odszkodowaniach z tytułu niepożądanych odczynów poszczepiennych – jako dotyczące majątku publicznego – mają walor informacji publicznej, nie sposób przyjąć, aby informacje te pozostawały w dyspozycji organów inspekcji sanitarnej. Odpowiedź organu w tym zakresie jest wyczerpująca i wiarygodna. Odnośnie pytania numer 6 należy stwierdzić, że odpowiedź na pytanie ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania organu w ciągu ostatnich 5 lat stanowi zagadnienie z zakresu informacji publicznej, a Inspektor jest podmiotem właściwym do jej udostępnienia. Z odpowiedzi organu wynika, że nie posiada danych pozwalających na stwierdzenie, że wystąpił taki przypadek. Oznacza to, że – według wiedzy organu – taka sytuacja nie wystąpiła. W zakresie pozostałych pytań, tj. numer 5 i 7, organ udzielił wyczerpujących, niebudzących wątpliwości, odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej jest prawem politycznym obywatela, mającym na celu realizację jego konstytucyjnego uprawnienia do kontroli władz publicznych. Wnioskodawca inicjuje postępowanie w tym zakresie i wyznacza jego zakres, czyli jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. wskazując, jakie informacje i w jakiej formie chce otrzymać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 listopada 2023 r., IV SAB/Po 106/23). Podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może żądać od niego sprecyzowania lub uzupełnienia żądania, nawet jeżeli treść wniosku budzi wątpliwości. Natomiast strona jest zobowiązana przedstawić swoje żądanie w sposób jasny i zrozumiały. W rozpoznawanej sprawie skarżący twierdzą, że udzielono im niepełnej informacji. Jednocześnie na żadnym etapie postepowania nie skonkretyzowali, w czym upatrują niepełności udzielonej informacji. W lakoniczny sposób odwołali się jedynie do orzecznictwa, dotyczącego udzielenia informacji publicznej w sposób niejasny lub niepełny. Wypada w tym miejscu podkreślić, że skarżących reprezentuje zawodowy pełnomocnik w osobie adwokata. W ocenie Sądu organ w ustawowym terminie udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Nie tylko rzetelnie przedstawił wnioskowane informacje publiczne, ale ustosunkował się do wszystkich pytań skarżących, z których znaczna część dotyczyła wiedzy specjalistycznej (medycznej lub prawnej), nie stanowiła zaś informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ nie posiada informacji publicznych w zakresie wskazanym w odpowiedzi na wniosek. Mając powyższe rozważania na uwadze, nie znajdując podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku Inspektora o zwrot kosztów postepowania, należy stwierdzić, że zgodnie z wprowadzoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy nie przewidują zwrotu kosztów postępowania od strony skarżącej na rzecz organu w przypadku oddalenia skargi przez sąd I instancji. Z tego względu wniosek organu nie mógł zostać uwzględniony.