II SA/Ol 461/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi A. Ch. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 21 maja 2024 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Olsztyna z 18 kwietnia 2024 r. o uznaniu A. C. (dalej jako: "skarżący") za osobę bezrobotną z dniem 1 kwietnia 2024 r. i odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skarżący udokumentował okres uprawniający do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych wynoszący łącznie 320 dni wobec wymaganych ustawą 365 dni, co oznacza, że prawo do zasiłku nie może zostać przyznane. Uwzględniono, że od 1 października 2022 r. do 15 maja 2023 r. skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Decyzją z 16 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem - od dnia 2 lutego 2023 r. do 28 lutego 2025 r. Decyzją z 2 kwietnia 2024 r. Prezydent Olsztyna stwierdził wygaśnięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 1 kwietnia 2024 r. skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna. Organ odwoławczy wskazał, że do okresu uprawniającego do zasiłku został skarżącemu zaliczony okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od 16 maja 2023 r. do 31 marca 2024 r. Podniósł, że w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoba bezrobotna traci status bezrobotnego z dniem wydania decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego, gdyż dopiero od wydania takiej decyzji można mówić, że osoba pobiera świadczenie. Sam fakt, że prawo przyznano z datą wsteczną nie powoduje, że skarżący w przeszłości to świadczenie pobierał. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podniósł, że decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa, ponieważ tatą opiekował się dłużej niż 365 dni. Podał, że po śmierci taty musi opiekować się niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą, a świadczenie pielęgnacyjne zostało zniesione i od wielu miesięcy czeka na decyzję dotyczącą wsparcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie z 3 września 2024 r. skarżący poparł skargę. Poinformował, że kontaktując się z urzędem w sprawie zasiłku dla bezrobotnych usłyszał, że było jego wina, że ojcem zajmował się wcześniej, a nie od momentu przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Organy orzekające odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475, dalej jako: "ustawa o promocji zatrudnienia"). Art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie opisane w lit. a-i. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, albo przyznaniem osobie, nad którą opieka była sprawowana, prawa do świadczenia wspierającego, o którym mowa w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 i 2760). Bezsporne w sprawie jest, że skarżący przed zarejestrowaniem się jako osoba bezrobotna w dniu 1 kwietnia 2024 r. miał przyznane i pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem i prawo to utracił z powodu zgonu ojca w dniu 6 lutego 2024 r. Decyzją z 2 kwietnia 2024 r., nr MOPS.5211.002328.2024, Prezydent Olsztyna orzekł o wygaśnięciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że skarżący utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 kwietnia 2024 r. Jak wyjaśnił organ odwoławczy do okresu uprawniającego do zasiłku został skarżącemu zaliczony okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od 16 maja 2023 r. do 31 marca 2024 r. - czyli 320 dni z 365 wymaganych. Nie uwzględniono natomiast okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od 2 lutego do 15 maja 2023 r., czyli 103 dni. Uznano bowiem, że liczy się data wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a nie to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane zostało z datą wsteczną. Stanowisko to jest sprzeczne z wykładnią systemową, pomija istotę i zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, dalej jako: "u.ś.r."), na mocy której przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne za opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, ustalono w art. 17 ust. 1, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano przy wykładni tego przepisu, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc finansową Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dlatego warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należało łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musiała w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należało traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmowano, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzystała w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające było stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W art. 17 ust. 6 u.ś.r. ustawodawca wprost wskazał, że posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 231/18; z 7 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Oznacza to, że ustawodawca przyjął, że można ubiegać się, a tym samym mieć przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną, czyli z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji w tym przedmiocie, jeżeli w tym czasie wnioskodawca spełniał przesłanki do jego przyznania. Przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z 16 maja 2023 r. - od 2 lutego 2023 r. potwierdza, że skarżący z tym dniem spełniał przesłanki do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. sprawował opiekę nad niepełnosprawnym ojcem w zakresie uniemożliwiającym mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia i za ten okres przysługiwało mu świadczenie pielęgnacyjne, które zostało mu wypłacone, a więc pobrał świadczenie za wskazany okres. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność , kiedy faktycznie doszło do wypłaty świadczenia. W świetle przedstawionej wykładni przepisów regulujących przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, nie można ograniczać zwrotu "okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego", użytego w art. w art. 71 ust.2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia, do momentu wypłaty świadczenia, ale przez zwrot ten należy rozumieć okresy na jakie to prawo ustalono wobec spełnienia przesłanek do jego przyznania, a tym samym pobierania. Powyższe potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1940), na mocy której został dodany art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia. W uzasadnieniu do tej noweli wskazano, że okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Akcentowano, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych po utracie prawa do ww. świadczeń związanych z opieką. Za przyjęciem proponowanego rozwiązania przemawiały również względy społeczne i demograficzne, bowiem w starzejącym się społeczeństwie coraz więcej osób wymaga opieki zarówno z uwagi na sam zaawansowany wiek, jak i często połączoną z tym wiekiem niepełnosprawność. Podkreślono, że opieka najbliższych stanowi w takiej sytuacji najlepsze rozwiązanie dla osób wymagających opieki. Przy niedostatku systemowego rozwiązania opieki nad osobami niepełnosprawnymi, starzejącymi się i chorymi, przejęcie przez bliskich opieki nad takimi osobami i rezygnacja z pracy zawodowej, powinny zostać docenione i wsparte dostateczną pomocą ze strony państwa (vide: druk nr 804 VIII kadencji Sejm RP, http://sejm.gov.pl) Z podanych przyczyn Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy będzie związany przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.