II OSK 811/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 733/22 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 23 lutego 2022 r., nr SKO-ZP-415-6/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 8 listopada 2021 r., znak BUA.6730.31.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz T. P. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 733/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi T. P. (dalej: "inwestor", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 23 lutego 2022 r., nr SKO-ZP-415-6/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 15 marca 2021 r. T. P. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w L. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") decyzją z 8 listopada 2021 r., nr BUA.6730.31.2021 - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", tj. dostępności komunikacyjnej do terenu inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z urzędową kopią mapy ewidencji gruntów i wydrukiem z systemu IntraEWID, działka nr [...] sąsiaduje (od strony północnej) z działką nr [...], zatem nie przylega do drogi biegnącej w południowej części działek nr [...], [...] i [...]. Działka nr [...] nie jest drogą w sensie prawnym ani faktycznym. Według urzędowej informacji z rejestru gruntów stanowi grunt rolny ("Ps V") i jest własnością osób prywatnych. Wydruki w systemie "geoportal" nie wskazują na niej żadnych śladów użytkowania drogowego, natomiast uwidaczniają drogę "zwyczajową" i faktycznie użytkowaną jako droga, biegnącą w południowej części działek nr [...], [...] i [...]. Droga "zwyczajowa" oddzielona jest od terenu inwestycji pasem działki nr [...], co sprawia, że działka inwestycyjna nie ma żadnego połączenia z istniejącymi, użytkowanymi szlakami drożnymi. WSA w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 września 2022 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazano, że kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 906/21, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym tj., że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Zaznaczono, że podobnie wskazano w wyroku z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 478/20 podnosząc, że dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Zdaniem Sądu I instancji z materiału dowodowego wynika, że organ słusznie uznał, że teren inwestycyjny nie przylega do drogi publicznej bezpośrednio, nie jest też skomunikowany z nią drogą wewnętrzną, z której mógłby korzystać właściciel działki nr [...]. Również inwestor nie legitymuje się służebnością przechodu i przejazdu po działkach sąsiednich do drogi publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor zaskarżając go w całości. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zarzucono niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego poprzez naruszenie: a) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy wobec przyjęcia, że strona nie wykazała, aby planowana inwestycja posiadała dostęp do drogi publicznej, z uwagi na nieudowodnienie, aby zapewniony był dostęp o charakterze prawnym, podczas gdy, zgodnie z aktualnym orzecznictwem i poglądem doktryny, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej, b) art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na gruncie przywołanej ustawy pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" rozumie się łącznie dostęp prawny, jak i faktyczny istniejący w chwili rozpoznawania wniosku o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy zgodnie z aktualnym orzecznictwem, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej, a badanie dostępu nieruchomości do drogi publicznej powinno ograniczyć się do stwierdzenia czy dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej jest potencjalnie możliwy, który to warunek teren inwestycji spełnia, poprzez potencjalny dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działek nr [...], [...] lub alternatywnie działek nr [...], [...] i [...]. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że nieruchomość należąca do skarżącego nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy z akt sprawy wynika, że nieruchomość ta ma co najmniej dwie różne, potencjalne możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej, w tym przez działki nr [...], [...] i [...], czego Sąd wojewódzki w ogóle nie rozważył, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo ustalenia i przyjęcia, że w doktrynie stosuje się m.in. znaczenie funkcjonalne pojęcia dostępu do drogi publicznej, które skutkowało przyjęciem, że planowana inwestycja powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej, co jednocześnie oznacza, że nie musi mieć zapewnionej faktycznej obsługi komunikacyjnej, co natomiast powinno doprowadzić do wniosku, że możliwe jest wydanie dla działki skarżącego warunków zabudowy, która ma przecież możliwość obsługi komunikacyjnej, m.in. poprzez działki nr [...] i [...], czy nr [...], [...] i [...], c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez bezzasadne oddalenie skargi wobec dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego, które skutkowało uznaniem, że działka należąca do skarżącego w ogóle nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy działka ta (o numerze [...]) posiada potencjalny dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr [...], [...] lub alternatywnie przez działki nr [...], [...] i [...], d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego wobec nierozpoznania sprawy w jej granicach i pominięcia przy dokonywaniu ustaleń okoliczności, że możliwe jest uzyskanie dla działki nr [...] dostępu do drogi publicznej za pomocą innych działek niż działka oznaczona numerem [...], co skutkowało błędnym ustaleniem, że skoro działka nr [...] nie ma charakteru drogi, to działka o nr [...] jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie za prawidłowe odmówienie przez organy obu instancji wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy taka decyzja organów jest nieuzasadniona wobec faktu, że działka nr [...] ma potencjalny dostęp do drogi publicznej, co zostało przez organy obu instancji całkowicie pominięte, f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie za prawidłowe ustalenie przez organy administracji publicznej braku istnienia faktycznej możliwości uzyskania przez nieruchomość należącą do skarżącego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp taki może zostać uzyskany, a możliwość taka ma charakter faktyczny, a nie hipotetyczny, co natomiast skutkować winno wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1165/22). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się pełnej kontroli odnośnie przyjętego stanu faktycznego, przepisów prawa oraz powiązania tych elementów, w szczególności wyjaśniono pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i wyraźnie stwierdzono, że drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie może być działka nr [...], gdyż nie stanowi drogi (nie jest używana jako droga lecz jest pastwiskiem), a także skarżący nie legitymuje się służebnością przejazdu i przechodu po tej działce. Został wyrażony zatem pogląd, który skarżący chce podważyć tym zarzutem. Tymczasem za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 519/23). Kluczową natomiast w tej sprawie jest kwestia naruszenia przepisów procesowych związanych z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego przez organy administracji w zw. z przepisami materialnymi tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Organy bowiem, co zaakceptował Sąd wojewódzki przyjęły, że nie został spełniony warunek wymagany dla wydania pozytywnej decyzji WZ, gdyż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Niewadliwie ustalony stan faktyczny doprowadził organy i Sąd wojewódzki do jednoznacznej oceny, że teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, tj. nie przylega do drogi publicznej i stanowisko to nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skoro teren inwestycyjny nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej istotą sprawy jest to, czy taki dostęp jest zapewniony przez drogę wewnętrzną albo służebność. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej – droga wewnętrzna i służebność drogowa. Droga wewnętrzna to pojęcie wynikające z regulacji ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) i drogą wewnętrzna są drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach przez drogę rozumie się budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Należy podzielić stanowisko, że działka inwestorów nie ma dostępu do drogi wewnętrznej bo działka nr [...] nie ma takiej funkcji, choć kształt i położenie wobec terenu inwestycyjnego sprawiają, że mogłaby ona stanowić drogę wewnętrzną. Z kolei służebność drogowa to instytucja cywilistyczna, uregulowana w Kodeksie cywilnym (k.c.) jako ograniczone prawo rzeczowe (art. 145 k.c.). Służebność może zostać ustanowiona na mocy postanowienia sądu powszechnego, umowy pomiędzy właścicielami gruntu (oświadczenie właściciela musi być złożone w formie aktu notarialnego – art. 245 § 2 k.c.) lub poprzez zasiedzenie (art. 292 k.c.). Przy czym dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając zaś specyfikę tej konstrukcji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie położenie terenu inwestycyjnego nie umożliwia zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Droga zwyczajowa, jak określił to organ przebiega w południowej części działek nr [...], [...] i [...] i działka skarżącego nie przylega do takiej drogi. Jedyną zatem alternatywą spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest dostęp poprzez służebność drogi. W tym aspekcie kluczowy jest przyjęty przez WSA w Krakowie pogląd prawny, że owa służebność jako ograniczone prawo rzeczowe musi być ustanowiona na etapie wydawania przez organ decyzji WZ. NSA w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że ze względu na charakter decyzji WZ jako aktu, którego przedmiotem jest wyłącznie stwierdzenie, czy proponowana zabudowa o podanych parametrach i cechach wkomponuje się w istniejący stan zagospodarowania, w oderwaniu od stosunków cywilnych. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się czy ograniczone prawo rzeczowe obciążające daną nieruchomość na rzecz każdorazowego właściciela terenu inwestycyjnego (nieruchomość władnąca) jest ustanowione, tak jak nie bada się czy ma tytuł prawny do terenu inwestycyjnego. Ponadto decyzja taka nie narusza uprawnień osób trzecich, czyli w tym wypadku osób, przez które taka służebność mogłaby zostać ustanowiona. Oderwanie od stosunków cywilnych powoduje, że istnienie służebności drogi w tym postępowaniu ma charakter irrelewantny. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2294/19, z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2190/19). Kluczowe jest natomiast, czy występuje realna i rzeczywista możliwość ustanowienia takiej służebności drogowej na rzecz terenu inwestycyjnego jako nieruchomości władnącej. W tym wypadku chociażby służebność może zostać ustanowiona na działce nr [...], która z racji szczególnego kształtu stanowiącego de facto długi pas gruntu (niepodlegający zabudowie z racji kształtu) i przylegania do drogi publicznej - może bardzo dobrze pełnić tę funkcję. Z drugiej strony możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej (choć bardziej utrudniona) może przebiegać przez działki nr [...], [...]. Wariant przebiegu drogi koniecznej należy już do inwestora. Tym samym NSA w składzie orzekającym przychyla się do linii orzeczniczej, która argumentuje, że dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor będzie zobowiązany do przedłożenia umownego aktu albo sądowego orzeczenia ustanawiającego taką służebność (vide np. wyroki NSA z 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1375/08, z 12 października 2023 r. sygn. akt II OSK 123/21, z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 795/21, z 18 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2860/20, z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2569/21). Z tych wszystkich względów rozstrzygnięcie organów naruszyło przepisy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czego nie dostrzegł Sąd wojewódzki. Z tych wszystkich względów uznając, że zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył skargę. Uznając ją za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Mianowicie przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. została w tej sprawie spełniona, co oznacza że z powodu braku dostępu do drogi publicznej niedopuszczalne było wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).