II SA/Kr 733/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 23 lutego 2022 r. nr SKO-ZP-415-6/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1, w związku art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po rozpatrzeniu wniosku T. P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna planowanego na działce ew. nr: [...], położonej w miejscowości L. ze względu na nie spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka określona w decyzji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązkiem sporządzenia planu, w związku z czym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w Rozdziale V ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 61 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków, organ administracji właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy przeprowadził niezbędną analizę w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wokół działki objętej wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany, którego granice ustalono w odległości ok. 60 m od granicy części działki objętej wnioskiem. Granice obszaru analizowanego ustalono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odległości nie mniejszej niż 3 - krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego występuje pięć działek zabudowanych, w tym trzy działki zainwestowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz dwie zabudową zagrodową, w związku z czym spełniony jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o ustawy. Kolejną ważną kwestię dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowiła kwestia dostępu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z treścią przepisu art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać też faktyczną możliwość przejazdu do drogi publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2013 r. II SA/Kr 198/13). W związku z treścią przywołanej definicji koniecznym jest dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących położenia przedmiotowej działki objętej wnioskiem względem znajdujących się w jej pobliżu dróg publicznych jak również analizy, czy wnioskodawca posiada prawnie ugruntowaną możliwość przejazdu od działki objętej wnioskiem do drogi publicznej. Analizując zagadnienie należy wziąć pod uwagę, że warunek tzw. "dostępności komunikacyjnej" jest spełniony wyłącznie przy stwierdzeniu, że dostęp do drogi publicznej jest jednocześnie zagwarantowany w sposób faktyczny i prawny. W trakcie analizy ustalono, iż najbliższą w stosunku do działki objętej wnioskiem drogą publiczną jest droga gminna publiczna nr [...] ([...]), od której w kierunku osiedla [...] odchodzi droga wewnętrzna we władaniu Gminy Bukowina Tatrzańska - dz. ew. nr [...]. Nie ulega przy tym żadnym wątpliwościom, że ww. droga wewnętrzna - dz. ew. nr [...] przebiegająca przez osiedle [...] posiada charakter drogi ogólnodostępnej i z niej właśnie odbywa się obsługa komunikacyjna całego osiedla. Z kolei od ww. istniejącej drogi wewnętrznej w kierunku działki objętej wnioskiem przebiega na gruncie droga dojazdowa obsługująca budynek mieszkalny zlokalizowany na dz. ew. nr [...] oraz zagrodę rolniczą zlokalizowaną na dz. ew. nr [...] i [...]. Jak wskazuje analiza materiałów geodezyjnych, droga ta przebiega jednak po działkach prywatnych nr ew.: [...], [...] i [...], a nie jak twierdzi wnioskodawca - po dz. ew. nr [...]. Świadczą o tym również posiadane przez organ dokumenty tj. decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 19.12.2005 r., dla inwestycji realizowanej na dz. ew. nr [...], w której na podstawie umowy ustanowienia służebności gruntowej zawartej w akcie notarialnym z 2005 r., jednoznacznie określono warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej: z drogi gminnej dojazdowej, poprzez służebność przejazdu po dz. nr ew. [...] i [...]. Ponadto analiza ortofotomapy wykazała, iż przedmiotowy dojazd do dz. ew. nr [...] został wykonany podczas realizacji inwestycji na w/w działce po roku 2003, co podważa twierdzenie wnioskodawcy, jakoby działka o nr ew. [...] była działką wykorzystywaną jako działka drogowa, a także, iż stanowi ona obsługę komunikacyjną dla zabudowanej domem jednorodzinnym dz. o nr ew. [...]. W istocie wzdłuż południowych granic działek o nr ew.: [...], [...] i [...] przebiega działka ew. nr [...], która oddziela działkę objętą wnioskiem od istniejącej drogi gruntowej biegnącej po tychże działkach i częściowo stanowi skarpę istniejącej drogi biegnącej po ustanowionej—służebności— Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że zarówno na ww. działkach ew. nr: [...], [...] i [...] jak i na działce ew. nr [...], nie została ustanowiona żadna służebność przejazdu do działki objętej wnioskiem, która uprawniałaby do stwierdzenia, iż teren objęty wnioskiem posiada prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. warunek dostępności komunikacyjnej do terenu inwestycji. Od tej decyzji odwołanie wniósł T. P. zarzucając naruszenie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, że dostęp ma być faktycznie istniejący i prawnie usankcjonowany, podczas gdy dostęp komunikacyjny należy rozumieć "funkcjonalnie", z pominięciem stosunków właścicielskich, art. 59 ust. 1, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, podczas gdy strona dowiodła, iż posiada dostęp przez działkę nr [...], art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego, pominięcie postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanem z dnia 12.06.2018 r. I NS 876/16. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. nr SKO-ZP-415-6/22 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W zasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z urzędową kopią mapy ewidencji gruntów i wydrukiem z systemu IntraEWID, działką nr [...] sąsiaduje (od strony północnej) działką nr [...] nie przylega do "zwyczajowej" drogi biegnącej w południowej części działek nr [...], [...] i [...]. Działka nr ewid,[...] nie jest drogą w sensie prawnym ani faktycznym. Według urzędowej informacji z rejestru gruntów stanowi grunt rolny ("Ps V") i jest własnością osób prywatnych. Wydruki w systemie "geoportal" nie wskazują na niej żadnych śladów użytkowania drogowego, natomiast uwidaczniają drogę "zwyczajową" i faktycznie użytkowaną jako droga, biegnącą w południowej części działek [...] - [...]. Droga "zwyczajowa" oddzielona jest od terenu inwestycji pasem działki [...], co sprawia, że działka [...] nie ma żadnego połączenia z istniejącymi, użytkowanymi szlakami drożnymi, ustanowionym aktem notarialnym z dnia 21.02.2005 r. przez Z. P.. Wobec powyższego - należy uznać za wiarygodne ustalenia organu w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowi wniósł T. P. zarzucając naruszenie: 1/ art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy wobec przyjęcia, że strona nie wykazała, aby planowana inwestycja posiadała dostęp do drogi publicznej, z uwagi na nieudowodnienie, aby zapewniony był dostęp o charakterze prawnym, podczas gdy, zgodnie z aktualnym orzecznictwem i poglądem doktryny, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. 2/ art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że na gruncie przywołanej ustawy pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" rozumie się łącznie dostęp prawny jak i faktyczny istniejący w chwili rozpoznawania wniosku o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy zgodnie z aktualnym orzecznictwem i poglądem doktryny, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej, a ewentualne badanie dostępu nieruchomości do drogi publicznej powinno ograniczyć się do stwierdzenia czy dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej jest potencjalnie możliwy, który to warunek teren inwestycji spełnia, poprzez potencjalny dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działek [...], [...] lub alternatywnie działek [...], [...] i [...]. 3/ art. 107 §3 kpa poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji zarówno pod kątem faktycznym, jak i prawnym, i nieodniesienie się do argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę; 4/ art. 7 kpa w zw. art. 80 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpoznanie w sposób kompletny sprawy, tj. nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego i niedokonanie ustaleń co do możliwości zapewnienia potencjalnego dostępu do drogi publicznej dla działki [...] za pośrednictwem działek [...], [...] lub alternatywnie za pośrednictwem działek [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana, jest ocena legalności decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organów obu instancji, przedmiotowe zamierzenie nie spełnia jednego z warunków o których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, mianowicie teren na którym zamierzenie to miało być realizowane nie ma dostępu do drogi publicznej. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja ustalająca warunku zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Warunkami wydania tej decyzji jest spełnienie przez zamierzenie inwestycyjne tzw. zasady dobrego sąsiedztwa tj. wykazanie, iż będzie ono nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji jaka na danym obszarze występie (zasada ta jest artykułowana w przepisem art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy) oraz spełnienie wymogów o jakich mowa w art. 61 ust 1 pkt 2-5. Warunkami tymi są dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz niesprzeczność z innymi przepisami. Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13 w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13). Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13). Występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08). W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, żadne z wyżej przedstawionych stanowisk nie jest do końca poprawne. Zauważyć bowiem należy, iż jak wynika z regulacji art. 61 ust 1 oraz 63 ust 1 oraz ust 3 ustawy wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej należy rozumieć czysto funkcjonalnie i w oderwaniu od pojęcia "własności". Skoro to teren ma mieć dostęp do drogi publicznej to ważne jest tylko, to czy obszar na którym ma być realizowane zamierzenie jest skomunikowany z drogą publiczną w jakikolwiek prawnie dopuszczalnie sposób, niezależnie od tego czy podmiot wszczynający to postępowanie jest podmiotem któremu prawo to przysługuje. To teren ma mieć dostęp do drogi publicznej po drodze wewnętrznej a brak wymogu, że adresat decyzji o ustalenie warunków zabudowy musiał dysponować prawem (już istniejącym) do korzystania z tej drogi. Analizując kwestię spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, nie można tracić z pola widzenia tego, że (co jeszcze raz należy podkreślić) że wolą ustawodawcy jednym z warunków jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Tak więc jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną tj. istniejącą już drogą z której może korzystać właściciel działki objętej zamierzeniem (niekoniecznie wnioskodawca) lub też na rzecz właściciela (niekoniecznie wnioskodawcy) tego terenu jest ustanowiona służebność drogi koniecznej – w tym ostatnim przypadku droga może nie być urządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 ustawy - wystarczającym warunkiem jest istnienie służebność drogowej jako prawa a niekoniecznie na terenie objętym służebnością ma być urządzona (wybudowana) droga. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. II OSK 906/21, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r. II OSK 478/20 wskazując, iż pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni. W niniejszej sprawie organ wykazał, że teren zamierzenia inwestycyjnego aktualnie nie ma dostępu do drogi publicznej ani bezpośredniego ani pośredniego, przez drogę wewnętrzną, ani na rzecz właściciela tego terenu nie jest ustanowiona służebność drogi koniecznej. Jak wskazuje organ II instancji (a ustalenia te mają pokrycie w materiale dowodowym) działką nr [...] (działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym) sąsiaduje od strony północnej działką nr [...] nie przylega do "zwyczajowej" drogi biegnącej w południowej części działek nr [...], [...] i [...]. Działka nr ewid,[...] nie jest drogą w sensie prawnym ani faktycznym. Według urzędowej informacji z rejestru gruntów stanowi grunt rolny ("Ps V") i jest własnością osób prywatnych. Tak więc teren inwestycyjny nie przylega do drogi publicznej bezpośrednio, nie jest też skomunikowany z nią drogą wewnętrzną z której mógłby korzystać właściciel działki nr. nr [...]. W końcu właściciel tej działki (nr [...]) nie legitymuje się służebnością przechodu i przejazdu po działkach sąsiednich do drogi publicznej. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).