I SA/Op 184/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 22 listopada 2023 r., nr SO.III.626.14.2023.KŻ w przedmiocie unieważnienia paszportu oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ] z 22 listopada 2023 r., nr SO.III.626.14.2023.KŻ, o unieważnieniu paszportu serii [...] nr [...], wydanego A. G. [dalej: skarżący, strona] przez Konsula w H. z datą ważności do 22 sierpnia 2029 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Strzelcach Opolskich, pismem z 10 lutego 2023 r., zwrócił się do Wojewody Opolskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia paszportu serii [...] nr [...], wydanego A. G. przez Konsula w H., z terminem ważności do 22 sierpnia 2029 r. W uzasadnieniu wskazał, że Prokuratura Rejonowa w Strzelcach Opolskich prowadziła postępowanie przeciwko A. G. o przestępstwo z art. 209 § 1a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2024 r. poz. 17 ze zm.), które zostało zawieszone postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. (zatwierdzonym przez prokuratora w dniu 4 października 2022 r.), z powodu niemożności ustalenia miejsca pobytu podejrzanego. Wymieniony nie przebywa w miejscu zamieszkania, jest poszukiwany co najmniej od września 2022 r. i ukrywa się przed wymiarem sprawiedliwości. Wojewoda potwierdził na podstawie dostępnych mu danych, że strona legitymuje się oznaczonym wyżej ważnym paszportem, a następnie dwukrotnie podjął czynności doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Jednakże korespondencja skierowana na adres skarżącego w Polsce, a następnie w Niemczech, została zwrócona z adnotacjami odpowiednio: "nie podjęto w terminie" oraz "adresat nieznany". Działając na wniosek Wojewody, Sąd Rejonowy w S. wydał 18 września 2023 r. postanowienie (sygn. akt [...]) o ustanowieniu kuratora dla skarżącego jako osoby nieobecnej, której miejsce aktualnego pobytu nie jest znane, dla ochrony jego praw w postępowaniu administracyjnym w sprawie unieważnienia paszportu. Kurator zapoznał się 27 września 2023 r. z aktami sprawy administracyjnej. W piśmie z 24 października 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Strzelcach Opolskich podtrzymał wniosek o unieważnienie paszportu, którym legitymuje się strona. Pismem z 27 października 2023 r. pełnomocnik ustanowiony przez skarżącego zwrócił się o przekazanie sprawy Konsulowi w Holandii jako organowi właściwemu miejscowo. Sądowi jest wiadome z urzędu, że pełnomocnik następnie wypowiedział udzielone mu pełnomocnictwo (sygn. akt I SA/Op 194/24). Wojewoda, działając na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b i art. 72 ust. 2-3 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1063) [dalej: udp], wydał 22 listopada 2022 r. decyzję unieważnieniu paszportu wydanego na rzecz A. G. przez Konsula w H. z datą ważności do 22 sierpnia 2029 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek Prokuratora spełnia wymagania formalno-prawne dotyczące wniosków o unieważnienie paszportu. Został wniesiony na podstawie przepisów obowiązujących w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego, został wniesiony przez organ przewidziany w ustawie o dokumentach paszportowych i w związku z postępowaniem, do którego odwołuje się art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b udp oraz dotyczy osoby posiadającej ważny paszport. Właściwość Wojewody wynika z art. 72 ust. 3 udp, a siedziba organu składającego wniosek w sprawie znajduje się na terenie województwa opolskiego. Posiadany przez stronę paszport, przed wydaniem decyzji, nadal pozostawał ważny. Organ zaznaczył, że w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego brak jest miejsca na jakąkolwiek uznaniowość za strony organu paszportowego. Po spełnieniu przesłanek formalnych z art. 70 ust. 2 pkt 11 udp wydanie decyzji o unieważnieniu dokumentu paszportowego ma charakter obligatoryjny i organ paszportowy nie dokonuje oceny złożonego wniosku pod względem merytorycznym, tj. co do jego celowości i zasadności, a także nie ma kompetencji do oceny prowadzonego przez uprawniony organ postępowania karnego. Na opisaną decyzję kurator wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym etapie postępowania, w szczególności poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i pouczenia o możliwości końcowego wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa; 2) naruszenia art. 7 kpa i 77 § 1 kpa, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a to w szczególności poprzez brak zobowiązania wnioskodawcy do przedłożenia postanowienia o przedstawieniu zarzutów skarżącemu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenia art. 80 kpa, poprzez wyciągnięcie ze zgromadzonego materiału dowodowego, że zachodzą przesłanki do unieważnienia skarżącemu paszportu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenia art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b udp, poprzez uznanie, że przeciwko skarżącemu prowadzone jest postępowanie przygotowawcze, podczas gdy z materiału dowodowego okoliczność ta nie wynika. Kurator wniósł o: 1) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi argumentował, że organ swym postępowaniem naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ nie zawiadomił kuratora o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym oraz ustosunkowania się do wniosku Prokuratora. W konsekwencji powyższego doszło do uniemożliwienia skarżącemu powołania istotnych dowodów, które potwierdzałyby, że nie ukrywa się przed wymiarem sprawiedliwości i potwierdzałyby, że przeciwko niemu nie toczy się postępowanie karne przygotowawcze, ponieważ nigdy nie przedstawiono mu zarzutów. Zdaniem kuratora, wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył także zasadę prawdy obiektywnej, zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadę swobodnej oceny dowodów oraz naruszył obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Prokurator złożył wniosek o unieważnienie skarżącemu paszportu. Jednak wraz z wnioskiem nie zostały dołączone żadne dokumenty, dlatego też to na organie spoczywał obowiązek zbadania wszelkich okoliczności, aby móc w pełni wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Nic nie stało na przeszkodzie, aby organ zwrócił się do wnioskodawcy, który powołuje się na ważne okoliczności, o przedłożenie dokumentów, z których wynikałoby prowadzenie postępowania karnego przygotowawczego przeciwko skarżącemu. Organ błędnie ocenił, że okoliczność prowadzenia przez wnioskodawcę postępowania karnego przygotowawczego została udowodniona, podczas gdy w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, który przemawiałby za takim ustaleniem. W ocenie kuratora decyzja Wojewody została wydana również z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b udp, poprzez uznanie, że przeciwko skarżącemu prowadzone jest postępowanie przygotowawcze. Organ powinien zbadać, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b udp, w szczególności zobowiązany jest zbadać, czy wobec osoby, której paszport ma być unieważniony, toczy się jakiekolwiek postępowanie karne przygotowawcze. Postępowanie to musi toczyć się przeciwko osobie, a nie w sprawie. Natomiast Wojewoda nie udowodnił, że skarżącemu zostały przedstawione zarzuty. Działając na wniosek Wojewody, Sąd Rejonowy w S. wydał 29 grudnia 2023 r. postanowienie (sygn. akt [...]) o uchyleniu postanowienia o ustanowieniu kuratora dla skarżącego jako osoby nieobecnej, której miejsce aktualnego pobytu nie jest znane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zarzuty i argumenty skarżącego są nietrafne. Postanowieniem z 17 maja 2024 r. Sąd ustanowił, na wniosek Wojewody, kuratora dla skarżącego, którego miejsce pobytu nie jest znane. Na rozprawie przed Sądem kurator podtrzymał skargę oraz wnosił i wywodził jak w jej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Na podstawie art. 184 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2809 ze zm.) [dalej: kro], dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. Według art. 34 § 1 kpa, organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Wyznaczenie w powyższym trybie przedstawiciela nieobecnej strony ma na celu zapewnienie prawidłowego toku postępowania administracyjnego. Kuratora ustanawia się dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, aby zagwarantować tej osobie należytą reprezentację. Ustanowienie kuratora przez sąd powszechny w trybie art. 184 § 1 kro w zw. z art. 34 § 1 kpa obowiązuje w toku całego postępowania administracyjnego, jeżeli nie ustaną przesłanki, na podstawie których doszło do ustanowienia takiego reprezentanta. Dla zapewnienia rzeczywistej reprezentacji strony i obrony jej interesów zakres działania tak ustanowionego kuratora obejmuje również wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję (postanowienie NSA z 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1796/12, wyrok WSA w Gliwicach z 20 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1591/11). Kurator, którego ustanowił dla skarżącego sąd powszechny, był uprawniony do działania w postępowaniu w sprawie unieważnienia paszportu. W ocenie Sądu umocowanie kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym obejmowało również uprawnienie do wniesienia skargi na ostateczną decyzję Wojewody kończącą to postępowanie. Zatem skarga kuratora podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b udp, w okresie ważności dokument paszportowy unieważnia się w przypadku wniosku o unieważnienie dokumentu paszportowego złożonego przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, organ postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. Unieważnienie dokumentu paszportowego w przypadkach, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 11 udp, następuje w formie decyzji, od której nie przysługuje odwołanie (art. 72 ust. 2 udp). Organem właściwym do wydania decyzji w przypadkach, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 11 udp, jest wojewoda właściwy dla siedziby organu składającego wniosek (art. 72 ust. 3 udp). Unieważnienie dokumentu paszportowego następuje z dniem wydania decyzji w przypadku, o którym mowa w art. 70 ust. 2 pkt 11 (art. 74 pkt 6 udp). W świetle powyższych przepisów Wojewoda prawidłowo stwierdził, że jest organem rzeczowo i miejscowo właściwym w sprawie. Należy bowiem zauważyć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Strzelcach Opolskich o unieważnienie paszportu na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b udp jest Wojewoda Opolski, ponieważ organ wnioskujący o unieważnienie paszportu ma siedzibę na terenie województwa opolskiego, a właściwość rzeczowa Wojewody wynika wprost z treści art. 72 ust. 3 udp. Dalej Sąd stwierdził, że okoliczność, iż czynność Prokuratora została wykonana w czasie, kiedy postępowanie karne było zawieszone, nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Złożenie wniosku o unieważnienie paszportu jest bowiem czynnością z zakresu postępowania administracyjnego (a nie karnego) i regulacje art. 22 § 1-3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 37 ze zm.) [dalej: kpk], dotyczące zawieszenia postępowania karnego, nie ustanawiają w tym zakresie żadnego ograniczenia. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie unieważnienia paszportu na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b udp podlega zasadom ustanowionym w kpa, jednak – co do zasady – nie wymaga ono rozbudowanego postępowania wyjaśniającego. Tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, Wojewoda weryfikuje, czy dana osoba legitymuje się ważnym polskim paszportem, czy wniosek pochodzi od uprawnionego organu oraz czy wniosek zawiera dane niezbędne do wydania decyzji. W rozpoznanej sprawie wniosek o unieważnienie paszportu złożył Prokurator, a więc organ postępowania przygotowawczego (art. 298 § 1 kpk). Wniosek zawierał dane osobowe strony, numer PESEL, adres ostatniego zameldowania, a także oznaczenie dokumentu paszportowego, który był ważny do 22 sierpnia 2029 r. Prokurator wskazał też, że przeciwko skarżącemu prowadzone jest postępowanie karne. Odnosząc się do kwestii prowadzenia postępowania karnego przeciwko posiadaczowi paszportu, Sąd stwierdził, że wniosek Prokuratora zawiera jednoznaczne oświadczenie w tym zakresie, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do weryfikowania przebiegu postępowania karnego i czynności w nim podejmowanych przez właściwe organy. Ponadto w świetle art. 313 § 1 kpk, postanowienie o przedstawieniu zarzutów, ogłasza się podejrzanemu i przesłuchuje się go, chyba że ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego nie jest możliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju, a taka właśnie okoliczność wystąpiła w sprawie. Prokurator wyraźnie przy tym stwierdził, że skarżący jest poszukiwany i ukrywa się przed wymiarem sprawiedliwości. Zatem Wojewoda nie był zobowiązany do wyjaśnienia zagadnienia prowadzenia postępowania karnego przeciwko osobie ponad to, co oświadczył Prokurator w złożonym wniosku. W zakresie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada kompletności materiału dowodowego i zasada swobodnej oceny dowodów) Sąd stwierdził, że w sprawie o unieważnienie paszportu postępowanie wyjaśniające jest ograniczone do ustalenia: posiadania przez skarżącego ważnego paszportu, złożenia wniosku przez uprawniony organ oraz prowadzenia postępowania przygotowawczego lub wykonawczego w sprawie karnej przeciwko skarżącemu. Wszystkie te okoliczności zostały należycie potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, a ocena dowodów przeprowadzona przez Wojewodę nie nosi cel dowolności. Ustalenia faktyczne organu znajdują swe podstawy wprost w dokumentach zebranych w aktach. Działania podjęte przez Wojewodę na wniosek Prokuratora miały na celu realizację interesu publicznego, polegającego na doprowadzeniu do powstania okoliczności, w których możliwe będzie kontynuowanie postępowania karnego przygotowawczego. W celu ochrony słusznego interesu obywatela działał natomiast kurator, jednak w realiach sprawy interes obywatela, przejawiający się w zachowaniu ważności paszportu i związaną z tym wolnością przemieszczania się, nie miał pierwszeństwa przed interesem publicznym, postrzeganym jako dobro wymiaru sprawiedliwości. Strona (osoba nieobecna) była w sprawie administracyjnej reprezentowana przez kuratora (przedstawiciela z art. 34 kpa), a zatem jej interesy były wystarczająco chronione. Kurator zapoznał się z aktami sprawy w dniu 27 września 2023 r. i po tym terminie organ nie dokonywał już czynności dowodowych. Kurator, pomimo zaprotokołowanego oświadczenia o złożeniu w terminie 7 dni pisemnego stanowiska w sprawie, nie złożył pisma procesowego, w efekcie czego organ wydał 22 listopada 2023 r. zaskarżoną decyzję. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 kpa, to jest zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżący, jako osoba nieobecna, był reprezentowany przez kuratora, który wstąpił do postępowania, podjął czynności w tym postępowaniu, znał przedmiot postępowania oraz zebrane materiały i dowody, a także skorzystał z prawa do wniesienia środka zaskarżenia. Organ w żaden sposób nie ograniczył prawa kuratora do czynnego udziału w postępowaniu i podejmowania czynności na rzecz skarżącego, a tym bardziej nie pominął strony (jej kuratora) w postępowaniu administracyjnym. Stąd zarzut wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) również nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie odpowiednich do stanu faktycznego sprawy przepisów powszechnie obowiązującego prawa materialnego, organ dokonał prawidłowej ich wykładni i właściwie zastosował odkodowane normy prawne. W sprawie wystąpiły też wszystkie przesłanki unieważnienia paszportu. Zatem zarzut naruszenia art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b udp nie jest uzasadniony. Zdaniem Sądu spełnione zostały wszystkie wymogi formalne zobowiązujące organ do unieważnienia paszportu. Podstawa prawna zaskarżonej decyzji, o czym świadczy zwrot "dokument paszportowy unieważnia się", jednoznacznie obligowała organ do unieważnienia dokumentu paszportowego (wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1507/21). Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę.