IV SAB/Wr 348/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi S. Z. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu) S. Z. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Wraz z pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 24 stycznia 2023 r.) strona nadesłała uzupełniającą dokumentację wniosku z jednoczesnym wnioskiem do organu o wskazanie, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnie z żądaniem strony. W dniu 7 kwietnia 2023 r. Wojewoda działając na podstawie art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) wystąpił do właściwych organów z prośbą o przekazanie informacji , czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 23 listopada 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 29 listopada 2023 r.) strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Pismami z dnia 12 kwietnia 2024 r. Wojewoda wezwał stronę - do uzupełnienia (terminie 7 dni) opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz do uzupełnienia (w terminie 14 dni) dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie dokumentów wymienionych w wezwaniu, pod rygorem wydania decyzji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. Wojewoda zawiadomił stronę o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania w powołaniu na art. 37 § 3a w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) w zw. z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.). Pismem z dnia 24 listopada 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 3 stycznia 2024 r.) strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 grudnia 2022 r. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 210 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach strona wniosła o: - stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy zainicjowanej złożonym przez nią wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; - stwierdzenie, ze bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 7.000 zł; - zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W treści skargi strona argumentowała, że nie dotyczą jej zapisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, albowiem skarżący nie przybył na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Strona nie mieści się zatem w zakresie podmiotowym rzeczonej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski nie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, które na moment składnia przez Stronę wniosku o udzielenie zezwolenia stanowiły, że do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210 (art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie zaś z art. 210 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1) Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2). W świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organu musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku i terminach zastrzeżonych na jego rozpoznanie. W tym kontekście słusznie wskazuje organ na regulacje wprowadzone od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 8 kwietnia 2022r.). Zgodnie z zapisem art. 1 pkt 44 ww. ustawy do zapisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadzono regulację art. 100c. Zgodnie z jej brzmieniem: W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (ust. 2). W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 4). Na mocy kolejnej zmiany ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – istotnej z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy - ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 dalej: ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r.) - wprowadzono obowiązującą od dnia 1 stycznia 2023 r. regulację art. 100d, która powtarzając zapisy art. 100c, wydłuża zawieszenie biegu terminów na rozpoznanie ww. spraw do dnia 24 sierpnia 2023 r. (art. 1 pkt 32 ww. ustawy). Kolejne zmiany ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy: 1) ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 14 kwietnia 2023 r.) w art. 12 pkt 5; 2) ustawa z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 232, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 9 lutego 2024 r.) w art. 1 pkt 1 - wydłużyły okres braku biegu i wstrzymania terminu rozpoznania spraw m.in. w zakresie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej odpowiednio do dnia 4 marca 2024 r., dnia 30 czerwca 2024 r. oraz do 30 września 2025 r. Na tej podstawie bieg terminu rozpoznania wniosku strony, złożonego w dniu 20 grudnia 2022 r. nie rozpoczyna się, co trwa do dnia 30 września 2025 r. i uchyla zarzut bezczynności organu. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że strona – będąca obywatelem Ukrainy, wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, objęta jest wskazaną regulacją ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W realiach badanej sprawy Sąd podzielił pogląd, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22, a ostatnio w wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, w którym wskazał, że przywołane przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wyjaśnił przy tym, że w przywołanych regulacjach mowa jest o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro więc ustawa pomocowa nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć przy tym należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz. UE.L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Nadto, w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c ustawy pomocowej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy - zdaniem NSA - o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie (wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, CBOSA). Kierując się przedstawioną argumentacja Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.