II OSK 1621/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 69/24 o odrzuceniu skargi M. K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku położonego w Zakopanem przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 11 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1252/23, odrzucił skargę M.K. (dalej: skarżący) na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku położonego w Zakopanem przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta Zakopane (dalej także: organ) w dniu 14 lutego 2011 r. wydał zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej także: GEZ). Wskazano, że wykaz obiektów ujętych w GEZ w formie zbioru kart adresowych stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. W wykazie tym została ujęta, pochodząca z około [...] r., [...] położona przy ul. [...]. W latach 2014–2023 organ wydał kolejnych dziesięć zarządzeń w sprawie zmiany lub aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, w tym zarządzenie nr 125/202 z dnia 7 czerwca 2021 r. Pismem z 31 sierpnia 2023 r. skarżący wystąpił o informację, czy budynek przy ul. [...] figuruje w GEZ, a jeżeli tak, to jaka była podstawa prawna włączenia karty adresowej budynku do GEZ, jakie było jej oznaczenie oraz w jakiej dacie nastąpiło. Miejski Konserwator Zabytków (dalej: MKZ), pismem z 5 września 2023 r., przesłał skarżącemu dwie karty adresowe: z 24 listopada 2009 r. i 4 grudnia 2018 r. Poinformował go także, iż karta adresowa zabytku została włączona do GEZ w drodze zarządzenia z 2011 r. Pismem z 23 października 2023 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd pierwszej instancji) na czynność Burmistrza Miasta Zakopane polegającą na włączeniu karty adresowej budynku przy ul. [...] w Zakopanem do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane. Wskazał przy tym z ostrożności procesowej, że przedmiotem skargi czyni zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane oraz zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane. Zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym, w omawianym przypadku przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) polegająca na wpisaniu zabytku czy też włączeniu jego karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z drugim, przedmiotem skargi jest zarządzenie jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Wskazał przy tym, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej czynności (14 lutego 2011 r.) zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przewidujące 14-dniowy termin, liczony od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności, na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że 31 sierpnia 2023 r. skarżący wiedział już o włączeniu karty adresowej budynku do GEZ, a ostatecznie upewnił się o tym 11 września 2023 r. (data odbioru pisma z 5 września 2023 r. od MKZ). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącego 24 października 2023 r., zatem po upływie 14-dniowego terminu. WSA w Krakowie nie skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 52 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. i nie uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Skargę kasacyjną wniósł M.K., zaskarżając postanowienie w całości. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia następujących przepisów: I. prawa materialnego, t.j.: 1. art. 45 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) polegające na ich niewłaściwym niezastosowaniu poprzez: 1) nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej: ustawa o ochronie zabytków) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz 2) odmowę merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji i w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do sądu; 2. art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wprowadza on zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa; II. postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: 1. art. 52 § 3 zd. 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, polegające na jego niewłaściwym niezastosowaniu poprzez uznanie, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi, podczas gdy okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy muszą prowadzić do wniosku, że błędne przekonanie skarżącego o tym, iż nie wiąże go 14-dniowy termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa było usprawiedliwione w świetle okoliczności sprawy, a tym samym ewentualne uchybienie terminowi do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa było przez skarżącego niezawinione; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie wniesionej skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi z uwagi na bądź to dochowanie terminu bądź brak winy skarżącego w niedochowaniu terminu na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniesiono także o dopuszczenie dowodu z pisma z dnia 5 marca 2024 r. "Replika na odpowiedź na skargę" wraz z załącznikami złożonego w prowadzonej przed WSA w Krakowie sprawie o sygn. akt II SA/Kr 60/24, na okoliczność: - zwłoki w udzielaniu przez pracowników biura MKZ Urzędu Miasta istotnych informacji dotyczących prowadzonej przez ten urząd GEZ; - powzięcia przez skarżącego informacji o wszystkich wydanych przez Burmistrza zarządzeniach dopiero w dniu 10 października 2023 r.; - dochowania terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie zaś braku winy skarżącego w niedochowaniu tego terminu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że nie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po pierwsze, Burmistrz Miasta Zakopane wydał zarządzenie z 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, w którym wskazano, że wykaz obiektów ujętych w ewidencji stanowi załącznik do tego zarządzenia. W wykazie tym ujęto również [...] znajdującą się przy ul. [...] w Zakopanem. Zarządzenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Publikacja nie zawierała jednak kart adresowych zabytków, a tym samym, zgodnie z przyjmowaną przez WSA w Krakowie linią orzeczniczą, dokumentu pozwalającego na pełną ocenę, czy, kiedy oraz dlaczego doszło do podjęcia przez organ czynności włączenia nieruchomości do GEZ. Co więcej, organ wydając kolejne zarządzenia w sprawie aktualizacji bądź zmiany GEZ mógł wywołać u skarżącego uzasadnione wątpliwości co do sposobu i terminu podjęcia czynności włączenia do GEZ karty adresowej zabytku znajdującego się przy ul. [...] w Zakopanem. Po drugie, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił rozbieżności, jakie zachodzą w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków. Zgodnie z pierwszym poglądem, podzielanym przez WSA w Krakowie, działania takie należy uznać za tzw. inne czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20; wyroki WSA w Krakowie z: 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1507/16; 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 666/21; 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1523/22, 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1361/23; CBOSA). Zgodnie z drugim, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków należy uznać za akty jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2748/18; 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16; 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; wyroki WSA w Warszawie z: 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1235/19; 29 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 112/21; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2018/18; CBOSA). Pogląd ten podzielił także WSA w Warszawie orzekając wyrokiem z 6 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2723/22, w zawisłej przed nim sprawie, w której to skarżący występował jako pełnomocnik. Prezentowana w orzecznictwie rozbieżność stanowisk co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków, jak również osobiste doświadczenia skarżącego jako pełnomocnika mogły wywołać u niego przekonanie, że przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien on uczynić zarządzenie Burmistrza Zakopanego w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków (akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a), a nie czynność materialno-techniczną tego organu polegającą na włączeniu karty adresowej zabytku do ewidencji. Do skargi na ten akt, zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, nie miał zastosowania natomiast 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów należy uznać, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 52 § 3 zd. 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. 3. Przechodząc do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. 4. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1, orzekł jak w sentencji postanowienia.