VIII SAB/Wa 71/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. Ż., P. P. M., A. M. U. i S. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości warszawskiej 1) stwierdza, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżących z 19 października 2012r. o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy L. [...], nr hip. [...]; 2) stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących P. Ż., P. P. M., A. M. U. i S. N. sumę pieniężną po [...] ([...] tysięcy) złotych; 4) zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących P. Ż., P. P. M., A. M. U. i S. N. solidarnie kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 8 sierpnia 2023 r. P. Ż., P. P. M., A. M. U. oraz S. N. (dalej: "Skarżący") wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] W. (dalej: "Prezydent" lub "Organ"), w sprawie o zwrot dawnej nieruchomości w. przy ul. L. [...] ozn. [...], wszczętej wnioskiem w dniu 23 października 2012 r. Skarżący wnieśli o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) na rzecz każdego ze Skarżących od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Uzasadniając skargę wywiedli, że pismem z 22 lutego 2012 r. J. Ż. złożyła wniosek o odszkodowanie za nieruchomość w. położoną przy ul. L. nr [...] nr Hip. [...]. W dniu 23 października 2012 r. wnioskodawcy P. M., A. U., M. N. i R. M. wnieśli o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku niemożności jej zwrotu, wnosili o odszkodowanie. Następnie pismem z 3 listopada 2020 r. do wniosku o zwrot nieruchomości dołączył się P. Ż., jako spadkobierca J. Ż., który podtrzymał jednocześnie wniosek o odszkodowanie z dnia 22.02.2012 r. w przypadku niemożności zwrotu nieruchomości. Do dnia dzisiejszego, czyli przez jedenaście lat od złożenia wniosków, żadna decyzja merytoryczna w przedmiocie zwrotu nieruchomości ani w przedmiocie odszkodowania, nie została wydana. Do 2020 r. Prezydent m. [...] W., jak i Wojewoda M., a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dokonywali podziału sprawy na dwa odrębne postępowania - jednego o zwrot nieruchomości i drugiego o odszkodowanie. W dniu 28.01.2013 r. wnioskodawczyni J. Ż. złożyła zażalenie na bezczynność Prezydenta m.[...] W., a w dniu 28 marca 2013 Wojewoda M. postanowieniem nr [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi trzy miesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, które nie zostało wydane. Dalej Skarżący wskazali, że wyrokiem z 26 czerwca 2015 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 11/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z 22 lutego 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...], hip. nr [...] w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jak również stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu grzywnę. Wcześniej, na wniosek skarżących, WSA postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r. ukarał Prezydenta m. [...] W. grzywną, za nieprzekazanie Sądowi tej skargi - postanowienie w sprawie sygn. akt VIII SO/Wa 1/15. Prezydent wyroku nie wykonał. Wyrokiem z 20.04.2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 919/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek wniosku skarżących, stwierdził że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Prezydentowi kolejną grzywnę i przyznał skarżącym sumę pieniężną. Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz każdego ze skarżących Sąd uzasadnił obawą, że: "bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżących wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany". Prezydent wyroku nie wykonał. Kolejnym wyrokiem z 4 czerwca 2020 r. wydanym w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 19/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku skargi wnioskodawców stwierdził, że Prezydent dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania z rażącym naruszeniem prawa, przyznał na rzecz każdego ze skarżących po 4.500 zł sumy pieniężnej.". Według skarżących po siedmiu latach bezczynności, organ rozpoczął postępowanie dowodowe, domagając się od innych organów absolutnie podstawowych dokumentów w tej sprawie, które powinny być zgromadzone w 2012 r. Prezydent zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. [...] o nadesłanie zaświadczenia hipotecznego przedmiotowej nieruchomości, który to dokument został doręczony Urzędowi przez wnioskodawców, przy wniosku z dnia 22 lutego 2012 r. Skarżący podnieśli, że w uzasadnieniu wyroku z 4 czerwca 2020 r. Sąd słusznie stwierdził, że "okoliczności niniejszej sprawy świadczą o rażącej, wręcz karygodnej nieudolności Organu w załatwieniu sprawy. Dodatkowo Skarżący odnieśli się postanowienia z [...] października 2020 r. wydanego przez Prezydenta w przedmiocie zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oraz wydanego wyroku WSA w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 529/22. Końcowo Skarżący wskazali, ze skarga dotyczy rażącej przewlekłości w wydaniu decyzji w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, w zakresie którego wniosek został złożony 23 października 2012 r. Ponaglenie w przedmiotowej sprawie zostało złożone w dniu 7 listopada 2022 r. Do skargi załączono kserokopie złożonego ponaglenia. W odpowiedzi na skargę skierowanej do Sądu (pismo z 11 września 2023 r.) Prezydent wyjaśnił, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej UGN) stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Wobec faktu, iż część obszaru, na którym położona jest dawna nieruchomość hip. nr [...] zabudowany jest budynkiem wielolokalowym, organ ma obowiązek ustalić strony postępowania - właścicieli lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym (własności) gruntu. Ponadto Organ podejmuje czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Przed rozpoznaniem sprawy Organ przesłał do WSA w Radomiu decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta [...] W. Nr [...] z [...] października 2023 r. orzekającą o odmowie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości w. położonej przy ul. L. [...] oznaczonego hip nr [...], wchodzącego obecnie w skład części działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej: p.p.s.a.); stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie Skarżący złożyli ponaglenie w dniu 7 listopada 2022 r. Wojewoda M. postanowieniem z [...] lutego 2023 r. Nr [...] na podstawie art. 37 § 6 w zw. z art. 123 k.p.a. – uznał wniesione ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wraz z aktami sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy (akta adm.) jak i uzasadnienie postanowienia potwierdziło, iż wniosek Skarżących o zwrot dawnej nieruchomości w. przy ul. L. [...] ozn. Hip [...] został złożony w dniu 19 października 2012 r., zaś wniosek o odszkodowanie w dniu 22 lutego 2012 r. Przy wniosku oraz w toku trwającego wiele lat postępowania Skarżący przedłożyli dokumenty poświadczające dziedziczenie, złożyli także przy składaniu wniosku zaświadczenie dotyczące Hip [...]. Z akt administracyjnych nie wynika bezpośrednio, aby organ prowadził odrębne postępowania o zwrot nieruchomości i o odszkodowanie. Niewątpliwie przez wiele lat trwającego postępowania administracyjnego ujawnili się spadkobiercy pierwotnych wnioskodawców. Od 2012 r. sprawa związana ze złożonym wnioskiem znana była Prezydentowi oraz organowi nadrzędnemu na skutek zażaleń czy składanych ponagleń w związku z nierozpoznaniem wniosku, podlegała także weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Świadczą o tym postępowania w sprawach: VIII SAB/Wa 11/15, VIII SAB/Wa 919/16, VIII SAB/Wa 19/20 , VIII SA?Wa 529/22. Jak wynika z załączonych akt w toku trwającego wiele lat postępowania (od 2012 r.) organy (Prezydent, Wojewoda) odnosili się do złożonego wniosku (o zwrot i o odszkodowanie) poprzez udzielanie odpowiedzi czy rozpoznawanie ponagleń. Zakreślane były także terminy do rozpoznania wniosku, czy wykonania wyroku Sądu, które nie zostały zrealizowane. W ocenie Sądu w przedstawionej do oceny sprawie mamy do czynienia ze stanem przewlekłego prowadzenia postępowania. Od 2012 r. wniosek o zwrot nieruchomości nie został rozpatrzony w formie przewidzianej prawem, pomimo licznych wyroków czy ponagleń postanowień Wojewody. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Kontrolując przeprowadzone czynności przez organ należy dojść do wniosku, że podejmowane działania świadczą o rażącej, wręcz karygodnej nieudolności Organu w załatwieniu sprawy. Mogą nawet wywołać wrażenie braku woli jej załatwienia, braku dołozenia należytych starań, aby sprawę załatwić szybko przy jednoczesnym zachowaniu obowiązku wnikliwego działania. Takie postępowanie Organu świadczy o tym, że pozostaje on w wielomiesięcznej zawinionej i niczym nieusprawiedliwionej zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżących. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania, nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, to został wielokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin do jej rozpoznania. Zaznaczyć trzeba, że skarga na przewlekłość postępowania jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż wynika z art. 35 § 1 - § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zagadnienie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania występuje wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości podjętych czynności, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Ponadto przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji, w której postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. W tak zakreślonych celach postępowania przed sądem administracyjnym w sprawach na przewlekłe prowadzenia sprawy przez organy, uwzględnić trzeba, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z wyżej wskazanych przepisów przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Niewątpliwie zawisła sprawa miała charakter skomplikowany, jednakże organ przekroczył wszelkie terminy, nie informował stron postępowania o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy czy o przyczynach zwłoki. Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Postępowanie prowadzone w tej sprawie cechują wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym w odniesieniu do sprawnego prowadzenia postępowania celem załatwienia sprawy. Brak podejmowania jakichkolwiek czynności przez wiele miesięcy i lat świadczy o oczywistym lekceważeniu strony i ewidentnym niestosowaniu przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Rozważając przyznanie wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie zauważa się, iż suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2324/19, CBOSA). Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że uzasadnionym jest przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy. Z powyższych względów Sąd przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 7.000 złotych, jako stanowiącą formę rekompensaty adekwatną do stopnia przewlekłości w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, suma pieniężna określona w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., której limit górny stanowi pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, dotyczy konkretnego postępowania, w którym stwierdzona bezczynność lub przewlekłość w jednym wyroku może być orzeczona. Nie jest to zależne od ilości wnioskodawców, na których wniosek postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu (który stanowi o sumie pieniężnej (a nie sumach), ale i z wykładni celowościowej. Celem tego przepisu nie jest zasadniczo charakter odszkodowawczy mający na celu wyrównanie szkód, ale stanowi środek dyscyplinowania organu (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1/2019 s. 21-22, a także wyroki NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 oraz 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18, I OSK 442/18 i I OSK 1143/18). Dodać należy, że niezależnie od ilości wnioskodawców w jednym postępowaniu przyznana im łącznie suma pieniężna na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może przekroczyć połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2022 r. wyniosło 6346,15 zł. Zatem pięciokrotność tej kwoty, z zarazem limit możliwego w tej sprawie odszkodowania to kwota 31 730,5 zł. Suma kwot przyznanych Skarżącym to 28 000 zł, a więc bliska maksymalnemu limitowi. W ocenie Sądu, trwająca wiele lat rażąca przewlekłość postępowania, nieudolność Organu w prowadzeniu postępowania, brak rzeczywistej woli zakończenia postępowania i usprawiedliwienia, uzasadniały przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej bliskiej górnemu limitowi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach procesu w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).