VII SA/Wa 460/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant: ref. Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2023 r. znak DOR.7100.126.2023.ABL w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2023 r., znak DOR.7100.126.2023.ABL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań T H i A H od decyzji M Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") nr [...] z [...] lipca 2023 r. - utrzymał w mocy tą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że ww. decyzją nr [...] MWINB orzekł o odstąpieniu od nałożenia na Gminę D obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji, polegającej na budowie chodnika w ciągu drogi krajowej nr [...] Z - P - G państwa w km 94+608 - 94+825, do stanu zgodnego z prawem. Z tym. rozstrzygnięciem nie zgodził się A H i T H, wnosząc odwołania. GINB uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Gmina D 12 stycznia 2017 r. zgłosiła zamiar budowy chodnika w ciągu drogi krajowej [...] Z- P-Granica Państwa w km 94+608 - 94+825 w miejscowości D, działki nr [...] i [...], obręb D, przedkładając stosowne dokumenty. Pismem z 7 lutego 2017 r. Wojewoda M poinformował o przyjęciu zgłoszenia zgodnie z zakresem podanym w nim oraz sporządzoną dokumentacją. W trakcie realizacji ww. inwestycji A H zgłaszał m.in. do Wójta Gminy D oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K, że został pozbawiony zjazdów (zjazdu) na własną działkę nr [...] w miejscowości D (będącej miejscem zamieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej) i wnosił o ich (jego) przywrócenie. Ponadto podniósł, że na skutek "podniesienia asfaltu oraz chodnika, zabudowanie fosy zmieniło się ukształtowanie terenu, co powoduje, że wszystkie wody (ze sąsiednich działek) spływają na moje podwórko." Pismem z 10 sierpnia 2022 r. A H poinformował MWINB "o nieprawidłowościach w projekcie budowlanym budowy chodnika wzdłuż drogi krajowej nr [...] w miejscowości D, na którym bezprawnie pozbawiono mnie istniejących od ponad trzydziestu lat dwóch zjazdów do działki nr [...] w D. Nadmieniam, że ze względu na bezpieczeństwo w ruchu, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą - transport ciężarowy - otrzymałem zgodę GDDKiA na drugi zjazd, a ten zjazd wykonał Rejon Dróg Publicznych w L". 20 września 2022 r., pracownicy MWINB przeprowadzili czynności kontrolne w terenie, "w związku ze skargą dotyczącą budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], wraz z likwidacją istniejącego drugiego zjazdu do przedmiotowej działki w D, powiat l" w wyniku których, według możliwej oceny wizualnej w terenie ustalono: - lokalizację zjazdu w terenie na podstawie pozyskanej z M Urzędu Wojewódzkiego dokumentacji przedmiotowego zgłoszenia. - w miejscu poprzednio istniejącego zjazdu zlokalizowanego pomiędzy wiatą przystankową, a drogą gminną wewnętrzną w km 94+670 (działka nr [...]), widoczny wyżwirowany teren pomiędzy obecnie wykonanym chodnikiem a brama wjazdową na działkę [...]. - w km 94+612 w miejscu planowanego zjazdu indywidualnego na działkę nr [...] widoczne obniżenie niwelety chodnika i krawężnika na długości łącznej 16m. Poza linią chodnika wyżwirowanie terenu ze spadkiem w kierunku działek nr [...] i [...]. - w km 94+609 widoczna ścianka czołowa wypustu kanału deszczowego biegnącego wykonanego chodnika, aż do skrzyżowania DK [...] z drogą wewnętrzną w km. 94+670, przy którym wykonano kolektor ze studnią kontrolną i włączeniem bocznym z rowu odwadniającego drogę (działka nr [...]). - w km 94+670 zamiast projektowanego skrzyżowania z kostki betonowej wykonanej w obniżeniu ciągu projektowanego chodnika, wykonano profilowane skrzyżowanie z nawierzchnią bitumiczną i przerwaniem ciągu pieszego. Pismem z 8 listopada 2022 r. organ wojewódzki zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie chodnika w ciągu drogi krajowej nr [...] i postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2022 r., nałożył na A H obowiązek dostarczenia: 1. dowodów potwierdzających datę i legalność budowy 2 zjazdów do działki [...] w D, tj. stosownych decyzji organów architektoniczno-budowlanych lub zgłoszeń do organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz zatwierdzonych przez organy lub uzgodnionych przez zarządcę drogi projektów zagospodarowania terenu z usytuowaniem zjazdów geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, itp. 2. dowodów potwierdzających stan własności działki [...] - wypis z rej gruntów lub nr elektronicznej księgi wieczystej. 2 grudnia 2022 r. A H przedłożył m.in. pismo Zastępcy Dyrektora ds. Budowy i Utrzymania Dróg z [...] sierpnia 1989 r., znak: [...], wyrażającego zgodę na wykonanie zjazdu z drogi krajowej [...] W-P w miejscowości D. Wyjaśnił, że zgodnie z przedłożoną kopią pisma - zatoka autobusowa była krótsza i wjazdy na działkę wnoszącego nie kolidowały z ww. zatoczką. Wjazd (zlokalizowany od strony L) na działkę A H wykonał Rejon Dróg Publicznych i został dokonany odbiór powyższej inwestycji. Natomiast zjazd od strony M istniał w czasie zakupu nieruchomości przez wnoszącego (protokół z dnia [...] grudnia 2022 r., znak sprawy: [...]). Następnie przy piśmie z 7 grudnia 2022 r. skarżący przedłożył m.in. uproszczony wypis z rejestru gruntów z 6 grudnia 2022 r., kopię umowy kupna-sprzedaży działki nr [...] z [...] kwietnia 1989 r. oraz kopie map. Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2022 r., znak: [...] MWINB nałożył na GDDKiA obowiązek dostarczenia: 1. wszelkich dokumentów potwierdzających legalność budowy 2 zjazdów do działki [...] w D, (km 94+620 i w km 94+660), tj. decyzji o lokalizacji zjazdów, modernizacji drogi na przedmiotowym odcinku, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej i protokołu odbioru przedmiotowych zjazdów, itp. 2. wyjaśnień odnoszących się do informacji A H, złożonego do protokołu, iż zjazd z działki nr [...] w D od strony L zlikwidowany podczas przebudowy chodnika w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] wykonał zarządca drogi Rejon Dróg Publicznych w L: tj. kiedy i w jakim trybie został wykonany przez Rejon Dróg Publicznych w L przedmiotowy zjazd do działki [...]. GDDKiA pismem z 15 grudnia 2022 r. poinformowała, że nie posiada żadnych dokumentów mogących świadczyć o legalności jednego ze zjazdów prowadzących do działki nr [...] w miejscowości D w km 94+660 strona lewa. Jednocześnie podtrzymała opinię w sprawie legalności tylko jednego ze zjazdów, tj. zlokalizowanego w km 94+620 po stronie lewej, udokumentowaną pismem z dnia [...] sierpnia 1989 r., znak: [...], w formie zgody na wykonanie przedmiotowego zjazdu, wydanej przez Rejon Dróg Publicznych w L. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2022 r. MWINB orzekł o odstąpieniu od nałożenia na Gminę D obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji pn. "Budowa chodnika w ciągu drogi krajowej nr [...] Z- P-Granica państwa, km 94+608 - 94+825" do stanu zgodnego z prawem, wobec braku stwierdzenia naruszenia przepisów w tym techniczno-budowlanych przy, wykonywaniu ww. robót budowlanych. GINB decyzją z 6 lutego 2023 r., znak: DON.7100.12.2023.ABL uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że zjazdy na działkę nr [...] istniały (potwierdzają to m.in. zgromadzone w aktach mapy oraz zdjęcia satelitarne). Kluczowe jest natomiast to, czy zjazdy wykonane były legalnie, czy też nie. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2023 r., organ wojewódzki nałożył na T. H. i A. H obowiązek przedłożenia dowodów potwierdzających legalność wykonania dwóch zjazdów do działki nr [...] z drogi krajowej nr [...] w miejscowości D. Pismem z 15 kwietnia 2023 r. skarżący ponownie wskazali, że obydwa zjazdy na działkę [...] istnieją legalnie. Jeden zjazd istniał w chwili zakupu przez nich ww. działki. Natomiast istnienie drugiego potwierdza pismo Rejonu Dróg Publicznych w L z 3 sierpnia 1989 r. Do ww. pisma załączyli mapę do celów projektowych z 12 maja 2016 r. przedstawiającą odcinek krajowej drogi znajdujący się przy działce [...] w miejscowości D. Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2023 r., MWINB nałożył na GDDKiA Oddział w K Rejon N obowiązek przekazania: - wyjaśnień odnośnie braku uwzględnienia w uzgodnionym przez GDDKiA Oddział w K projekcie budowlanym, załączonym do zgłoszenia robót z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] zjazdów do działki nr [...], - map drogowych obejmujący przedmiotowy odcinek drogi krajowej z okresu 1989- 1995 z zaznaczonymi zjazdami w km 94+612 do km 94+670 strona lewa, - wyjaśnień odnośnie pisma RDP w L z [...] sierpnia 1989 r., znak: [...]: - czy taki dokument zalega w dokumentach archiwalnych zarządcy drogi, - do której działki w D i w jakim kilometrażu przedmiotowy dokument wyraża zgodę na zjazd, - jednoznacznych wyjaśnień, odnoszących się do informacji A H złożonej do protokołu, iż zjazd do działki nr [...] w D w km 94+660 od lewej strony L wykonał zarządca drogi, Rejon Dróg Publicznych w L: w szczególności należy wyjaśnić czy w latach 1989-1991 były wykonywane roboty budowlane związane z przebudowa drogi krajowej nr [...] (dawnej [...]) na przedmiotowym odcinku przez Rejon Dróg Publicznych w L i wykonaniem zjazdów do działki nr [...] w trybie art. 29 pkt 1 ustawy o drogach publicznych; należy przedłożyć kopie dokumentów archiwalnych, pozwoleń na budowę lub przekazać informację, gdzie te dokumenty mogą się znajdować, - protokół odbioru robót budowlanych, wykonanych w oparciu o zgłoszenie z [...] stycznia 2017 r., znak: [...]. Pismem z 11 maja 2023 r. GDDKiA powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 poz. 124) poinformowała, że na drodze klasy GP, gdzie występuje duże natężenie ruchu pojazdów, każdy dodatkowy zjazd spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu - brak jest potrzeby utrzymania dodatkowego zjazdu. Lokalizacja dodatkowego zjazdu jest środkiem nieproporcjonalny, dla osiągnięcia efektu, istnieje bowiem możliwość wykorzystania istniejącego zjazdu na drogę w km 94+670 strona lewa, do którego przylega posesja A H. Ponadto poinformowano, ze w archiwum Rejonu N nie ma żądanych dokumentów a organ nie posiada żadnych informacji dotyczących budowy zjazdu do działki nr [...] w km 94+660 strona lewa w D i gdzie taki dokument się znajduje oraz czy w ogóle istnieje. Do pisma dołączono kserokopię protokołu (nr [...] z [...] grudnia 2021 r.) odbioru końcowego prac robót budowlanych, wykonanych w oparciu o zgłoszenie z [...] stycznia 2017 r. Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2023 r., MWINB nałożył na A H obowiązek przedłożenia kopii wyroku NSA w Warszawie - wydanego w sprawie budowy domu. Przy piśmie z 4 lipca 2023 r., skarżący przekazali kopię wyroku NSA w Warszawie z 11 stycznia 1990 r., sygn. akt SA/Kr/1197/89 oddalającego skargę na decyzję Dyrektora Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w N z [...] września 1989 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Gminy D z [...] sierpnia 1989 r., udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego murowanego indywidualnego, parterowego na działce nr [...] położonej we wsi D. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2023 r. MWINB, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji, polegającej na budowie chodnika w ciągu drogi krajowej nr [...] Z - P - Granica państwa w km 94+608 - 94+825, do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wykonana przez Gminę D na podstawie zgłoszenia z [...] stycznia 2017 r., przyjętego bez sprzeciwu przez Wojewodę M. Załącznikiem do zgłoszenia był projekt budowlany, uzgodniony przez GDDKiA. Kluczową kwestią podlegającą ocenie w mniejszym postępowaniu jest fakt, iż w ramach robót wykonywanych na podstawie tego zgłoszenia zlikwidowano dwa zjazdy z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w m. D. W opisie technicznym wskazano, że istniejące zjazdy indywidualne zostaną przebudowane, zaś nie wskazano, że jakikolwiek zjazd ma podlegać likwidacji. Na projekcie zagospodarowania działki zjazdy, które zlikwidowano w ramach prowadzenia robót nie są oznaczone, jako przeznaczone do likwidacji ani przebudowy. Zgodnie z art. 2 ust 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem zjazd jest częścią drogi, a nie nieruchomości do, której prowadzi. Oznacza to, że zgodnie z art. 29 ust 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest to, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu powołanego przepisu jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 w ust. 1 ww. ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie. Przebudowa istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej w ramach przebudowy drogi jest czynnością materialno-techniczną. Ani z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika upoważnienie do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu (wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r" sygn. akt I OSK 599/19). Niedopuszczalną jest interpretacja art. 29 ust. 2 ustawy wywodząca, iż przepis ten dotyczy każdego zjazdu de facto istniejącego, niezależnie od jego legalności bądź nielegalności, pomijająca tym samym ust. 1 tegoż przepisu, a także ust. 3 traktujący o udzielaniu zezwoleń na lokalizację zjazdu oraz normy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016, poz. 124), przewidującego wymogi co do szerokości, utwardzenia, i innych parametrów zjazdu indywidualnego (§ 79). Ustawa nie wprowadza "domniemania legalności zajazdów", a zjazd może być albo legalny (wybudowany za zezwoleniem zarządcy drogi i po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniu zamiaru jego wykonania), albo legalny nie jest. Jak każdy obiekt budowlany może być utworzony dopiero po spełnieniu określonych warunków i uzyskaniu stosownych zgód. Dowodem na legalność budowy są więc akty administracyjne pozwalające na budowę. Jak wskazują skarżący, zostali oni bezprawnie pozbawieni zjazdów do działki 2686, z których korzystali przez 30 lat, tym samym zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Skarżący twierdzą, że obydwa zjazdy zostały wybudowane legalnie, legalność potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Zgodnie z art. 29 u.d.p. w okresie budowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr 2686, wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi, w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Ponadto przepisy zawarte zarówno w ustawie Prawo budowlane z 24 października 1974 r., jak i z 7 lipca 1994 r. stanowiły, że budowa zjazdów z dróg krajowych wymagała uzyskania pozwolenia. Dopiero od 1 stycznia 2017 r. wystarczającym jest dokonanie zgłoszenia budowy zjazdów z dróg krajowych (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11). Również aktualnie budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach wymaga dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 11 w brzmieniu od 19 września 2020 r.). Skarżący powołują się na pismo Rejonu Dróg Publicznych w L z [...] sierpnia 1989 r. wyrażające zgodę dla A H na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] (obecnie nr [...]) W - P w miejscowości D. Jak wynika z ww. pismo zgoda zarządcy został udzielona skarżącemu, zatem brak jest podstaw, aby twierdzić, że ww. zjazd został wykonany przez zarządcę drogi (jak twierdzą skarżący). Natomiast za wybudowanie obiektu budowlanego zgodnie z prawem odpowiada inwestor i to na nim ciąży obowiązek dopilnowania wszelkich formalności z tym związanych. Aby zjazd był wykonany zgodnie z prawem nie wystarczy sama zgoda zarządcy drogi, bowiem zgodnie z ówczesnymi przepisami budowę zjazdu można było rozpocząć na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Zgoda zarządcy drogi, na która powołuje się skarżący, nie zastępuje pozwolenia na budowę. Zjazd, w km 94+660 po lewej stronie drogi nr [...] w miejscowości D, nie został zatem wybudowany legalnie z punktu widzenia prawa budowlanego. Z art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p. wynika, że zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu nie zastępuje pozwolenia na budowę, co więcej jest decyzją, która poprzedza decyzję o pozwoleniu na budowę. W praktyce można stwierdzić, że zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowi odpowiednik decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tyle tylko, że dla zjazdu. Powyższe wynika, choćby z sentencji samej decyzji - jest to bowiem zgoda na lokalizację zjazdu, czyli jego umiejscowienie, a nie wykonanie i w żadnym razie nie stanowi zgody na budowę przepustu. Dodatkowo należy wskazać, że decyzja ta została wydana przez organ, który nie jest organem administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy wynika, że nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego, uzyskanie pozwolenia na budowę ww. zjazdu. Pismem z 3 października 2023 r., znak: DOR.7100.126.2023.ABL GINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L o przesłanie akt dotyczących decyzji Naczelnika Gminy D z 18 sierpnia 1989 r., w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w D. Z otrzymanych akt wynika, że decyzją z [...] sierpnia 1989 r., znak: [...] Naczelnik Gminy D, po rozpatrzeniu wniosku A H i T H, udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego murowanego indywidualnego, parterowego na działce nr [...] położonej we wsi D. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki nr [...] w D, stanowiącym załącznik do ww. decyzji, dostęp ww. działki do drogi publicznej został zapewniony przez "istniejącą drogę osiedlową" (po prawej stronie działki), którą łączy się z "drogą państwową" M - L. Natomiast wskazany przez skarżących zjazd w km. 94+620 w rzeczywistości (zgodnie z ww. projektem zagospodarowania działki) zlokalizowany był faktycznie po lewej stronie nieruchomości (zatoczki autobusowej), jednakże poza granicami działki nr [...]. Stanowił zjazd na drogę przebiegającą wzdłuż granicy nieruchomości skarżących. Zdaniem GINB, skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na legalne istnienie zjazdów, tj. wykonanie ich na podstawie pozwolenia na budowę, poza zgodą zarządcy na wybudowanie jednego zjazdu (bez podania kilometrażu). Okoliczność, że ze zjazdów korzystano od lat (co w trakcie całego postępowania konsekwentnie podnoszono przez skarżących) nie stanowi dowodu na poparcie ich legalności. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument świadczący o tym, że wskazane zjazdy na działkę nr [...], należącą do skarżących zostały wybudowane legalnie. O legalności zjazdów nie mogą świadczyć ich oświadczenia, że istniały one od lat a zjazd w km 48-660 został wybudowany na podstawie zgody zarządcy drogi. W ocenie GINB, w toku prowadzonego postępowania nie potwierdziły się fakty świadczące o legalnej budowie spornych zjazdów. Powyższe wskazuje na to, że podjęcie działań mających na celu odbudowę tych zjazdów doprowadziłoby do legalizacji samowoli budowlanej. Inwestor realizując przebudowę drogi nie jest zobowiązany do zachowania nielegalnego dojazdu do ww. działek, ani budowy zjazdu w jego miejsce. W takiej sytuacji brak było podstaw do zakończenia postępowania wydaniem decyzji nakładającej jeden z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tj. wdrożenia procedury naprawczej). Skoro wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami, to w konsekwencji brak podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższych rozważań, należało zatem uznać, że w rozpatrywanym przypadku nie występowały przesłanki do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niesłuszny jest zatem zarzut skarżących, że w związku z dokonaną budową chodnika w ciągu drogi krajowej [...] w miejscowości D zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy pierwotnie, w chwili budowy budynku mieszkalnego, działka nr [...] w miejscowości D posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez "istniejącą drogę osiedlową". Po zrealizowaniu inwestycji objętej dokonanym zgłoszeniem inwestor zapewnił skarżącym dostęp do ich nieruchomości poprzez zjazd w km 94+670 strona lewa (droga gminna wewnętrzna), czyli tak jak pierwotnie wyglądał dojazd do działki skarżących. Z tą decyzją nie zgodził się skarżący A H wnosząc pismem datowanym na 18 stycznia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej "obrazę prawa, w tym prawa materialnego jak również wydanie w/w decyzji niezgodnej z poprzednio wydaną decyzją z dnia 16.02.2023r, gdzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał np. zbadanie legalności wybudowanego wjazdu na drogę nr [...] i czy spełnia on warunki techniczne dotyczące zjazdów i czy w wyniku likwidacji zjazdów doszło do pozbawienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej". Zdaniem skarżącego, nie wykazano "na jakiej podstawie prawnej nie uwzględniono jego wniosków dowodowych oraz innych dokumentów dołączonych w/w postępowania". Skarżący zarzucił też "nierówne traktowanie obywateli przez M Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, co jest zagwarantowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 32 pkt 2". Zdaniem skarżącego, podczas prowadzonego postępowania nie sprawdzano legalności wszystkich pozostałych zjazdów podczas wykonania projektu robót budowlanych oraz nie sprawdzono i nie wykazano podczas kontroli przez MWINB, że pozostałe zjazdy wzdłuż DK [...] były legalne, co GINB w decyzji z 16 lutego 2023 r. Nie wykazano, że teren pod budowę chodnika wzdłuż działki [...] należy do GDDKiA, ponieważ w dokumentach nie było dowodu wywłaszczenia i do tej pory nie ma księgi wieczystej. Po uchyleniu decyzji przez GINB skarżący ustalili, że prowadził ponowne postępowanie będzie ten sam urzędnik. Skarżący zwrócili się więc do MWINB o przekazanie prowadzenia postępowania innemu inspektorowi, ale MWINB nie wyraził na to zgody. W tym postanowieniu wskazany jest art. 24 § 1 pkt 1-7 k.p.a., na podstawie którego odmówiono zmiany prowadzącego, a § 1 mówi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji. MWINB nie dotrzymał ustawowego terminu do rozpatrzenia i wydania decyzji w terminie ustawowym. Decyzja GINB została wysłana po terminie ustawowym, który upływał 30 listopada 2023 r., wydane decyzje nie powinny być wiążące, ponieważ były wysłane po terminie. Błędne jest ustalenie GINB, że wjazdy na działkę nr [...] w D były nielegalne, gdyż do budowy domu skarżący korzystał z wjazdu istniejącego do tej działki przywożąc materiały budowlane do budowy domu. Istotny wpływ na budowę drugiego wjazdu na działkę miał fakt, że sąsiadka, która zaskarżała decyzje na budowę domu, zabroniła jeździć drogą, która widniała w projekcie domu, jako droga osiedlowa - twierdząc, że jest to jej droga prywatna. Dlatego też skarżący korzystał z istniejącego w chwili zakupu działki wjazdu, co potwierdza wyrok NSA. Skarżący złożył niezbędne dokumenty do Rejonu Dróg Publicznych w L odnośnie budowy drugiego wjazdu na działkę i na tej podstawie otrzymał decyzję na budowę wjazdu z [...] sierpnia1989 r znak: [...], a wjazd ten wykonał Rejon Dróg Publicznych w L pod nadzorem W S, który dokonał odbioru. Podczas projektowania budowy chodnika wzdłuż DK [...] inwestor Gmina D nie zwróciła się do GDDKiA o sprawdzenie legalności wybudowanych zjazdów, jak również GDDKiA nie wydała żadnej decyzji odnośnie likwidacji istniejących zjazdów. Podczas budowy chodnika, gdy się okazało, że działka nr [...] nie posiada żadnego zjazdu, to wtedy GDDKiA wstrzymała budowę chodnika (ponieważ uznała ze jest błąd w projekcie gdyż nie zostały naniesione zjazdy). Poinformowano skarżącego, aby zwrócić się do inwestora Gminy D celem przywrócenia istniejących zjazdów na działkę do projektu na budowę chodnika. W urzędzie Gminy D dowiedział się, że nie Gmina jest inwestorem i że nie Gmina D robiła projekt - a to jest sprzeczne z dokumentami. Urząd Gminy D zrobił projekt na oświetlenie DK [...] (2009 r.), w którym zaprojektował słup oświetleniowy w środku bramy wjazdowej, strona lewa pod przystankiem autobusowym, jak również wykazał w tym projekcie drugi zjazd z uzgodnieniem GDDKiA. W związku z tym skarżący napisał do Urzędu Gminy D i do GDDKiA wniosek o przesunięcie słupa z bramy wjazdowej, który został przeniesiony poza bramę wjazdową, była kontrola z GDDKiA i wtedy GDDKiA uznała te zjazdy za legalne. Gmina D wydawała wiele projektów wykonanych w pasie drogowym w uzgodnieniu z GDDKiA i w tych projektach były wykazane zjazdy skarżących. Skarżący stwierdził, że był wiele razy kontrolowany przez Rejon Dróg Publicznych w L, GDDKiA oraz przez Policję i żaden organ nie wnosił zastrzeżeń co do legalności istniejących zjazdów. Obydwa zjazdy są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą - transport samochodami ciężarowymi z naczepą. Na działce nr ewid. [...] nie ma możliwości wykonania manewru zawracania, dlatego niezbędne są dwa zjazdy, aby nie kolidować podczas długotrwałego manewru cofania do bramy wjazdowej. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji GINB "w całości i nałożenie na inwestora Gminę D obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji polegającej na budowie chodnika w ciągu drogi krajowej nr [...] Z- P-Granica państwa w km 94+608-94+825 do stanu zgodnego z prawem" W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo, a skarga była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej, rozstrzygającej o prawach osób trzecich wymaga należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 § k.p.a.). Dopiero wówczas bowiem organ może ocenić, czy wskazywana przez stronę okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ta ogólna zasada prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, gdyż skarżący (a na wcześniejszym etapie postępowania również jego małżonka) domaga się od organu nadzoru budowlanego czynności, polegających na wymuszeniu od inwestora (zarządcy) drogi publicznej zastosowania się do dyspozycji art. 29 ust. 2 u.d.p. Podstawą prawną działania organu nadzoru budowlanego byłby w takim wypadku art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., gdyż brak odtworzenia zjazdu z drogi publicznej – wbrew ww. ustawowemu obowiązkowi – powodowałby wykonywanie robót budowlanych (budowa lub przebudowa drogi) niezgodnie z przepisami (art. 29 ust. 2 u.d.p.). W ocenie tut. Sądu organa obu instancji nie dokonały w sposób wyczerpujący ustalenia stanu faktycznego w zakresie istnienia dwóch legalnych zjazdów z drogi krajowej [...] na nieruchomość skarżącego, stanowiącą działkę nr ewid. [...] w D. Wbrew twierdzeniom organów, co zresztą wykazał skarżący przedstawiając w postępowaniu administracyjnym zezwolenie z [...] sierpnia 1989 r., znak [...] ówczesnego zarządcy tej drogi Rejonu Dróg Publicznych w L na budowę drugiego zjazdu na jego działkę, w sprawie istnieje istotny dowód, przemawiający za tym, że skarżący podjął stosowne kroki prawne w celu legalnego wybudowania zjazdu. Okoliczność ta nie jest sporna, acz – co do zasady słusznie – organa wskazują, że sama zgoda zarządcy drogi na wykonanie zjazdu jest niewystarczająca; dla legalności jego budowy wymagane jest pozwolenie na budowę. W tym też kontekście wyjaśnić należy, że – jak twierdził skarżący – "wjazd ten wykonał Rejon Dróg Publicznych w L pod nadzorem W S, który dokonał odbioru". Powyższe twierdzenie skarżącego ma oparcie w obowiązujących w dacie wydania ww. zezwolenia RDP w L przepisach. Otóż, zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 29 u.d.p. (tekst pierwotny, Dz.U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60) wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należała w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi, a w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 obowiązującej w dacie uzyskania zezwolenia na budowę zjazdu od RDP w L ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229 ze zm.) roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Budowa zjazdu stanowiła też roboty budowlane w rozumieniu art. 2 ust. 3 tej ustawy. Wyjaśnienia wymagało więc po pierwsze, czy kwestionowany przez organa i obecnego zarządcę drogi (GDDKiA) co do legalności drugi zjazd na nieruchomość skarżącego nie powstał w wyniku dokonywanej pod koniec lat 80-tych lub na początku lat 90-tych ub. w. modernizacji drogi krajowej [...] – gdyż wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę spoczywałby na Rejonie Dróg Publicznych w L, a nie na skarżącym. Do rzadkości należą zaś przypadki wykonywania robót budowlanych w obrębie drogi publicznej przez jej zarządcę, bez stosownego pozwolenia na budowę. Na potencjalny fakt modernizacji tej drogi w latach 1999 – 2000 wskazywać mogłaby opinia biegłego inż. Z Ś z 5 września 2002 r., sporządzona do sprawy sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w L, w której biegły wyraźnie wspomina o dokonanej modernizacji drogi. Po drugie, wyjaśnienia wymagała (w sytuacji, gdyby ww. modernizacja nie miała miejsca) kwestia tego, czy można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że przedmiotowy zjazd nie był wybudowany legalnie. Pismem z 15 kwietnia 2023 r. skarżący wyjaśniał, że obydwa zjazdy na działkę nr ewid. [...] były wybudowane legalnie. Jeden zjazd istniał w chwili zakupu przez nich ww. działki. Natomiast istnienie drugiego "potwierdza pismo Rejonu Dróg Publicznych w L z 3 sierpnia 1989 r.". Do ww. pisma skarżący załączył mapę do celów projektowych z 12 maja 2016 r., potwierdzającą fakt istnienia obu zjazdów. Zjazdy były też naniesione na znajdujące się w aktach kopię mapy zasadniczej (s. 77 akt organu I instancji) i kopię projektu zagospodarowania terenu projektu budowlanego oświetlenia ulicznego (s. 74 akt organu I instancji). W aktach administracyjnych znajdują się też wybrane karty projektu budowlanego budowy chodnika w ciągu drogi krajowej [...] Z – P – granica Państwa, ale organa obu instancji nie pozyskały projektu zagospodarowania terenu, obrazującego zastany stan w zakresie już istniejących zjazdów z tej drogi publicznej. Jak wynika z projektu budowlanego budynku mieszkalnego (projektu zagospodarowania działki), zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy D. z [...] sierpnia 1989 r., działka skarżącego w dacie udzielania pozwolenia miała dostęp do drogi publicznej poprzez "drogę osiedlową". Prawidłowość takiego dostępu potwierdzona została pozytywnym uzgodnieniem warunków zabudowy, dokonanym 8 kwietnia 1989 r. przez Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w K. Stąd też, z natury rzeczy, uzyskane przez skarżącego zezwolenie z [...] sierpnia 1989 r., znak [...] ówczesnego zarządcy tej drogi Rejonu Dróg Publicznych w L na budowę drugiego zjazdu na jego działkę wprost wskazuje na podjęte działania w celu legalnej budowy kolejnego, drugiego zjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia dokonane na podstawie analizy akt sprawy wyjaśnia więc, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.). Niewątpliwie, odmowa nałożenia na zarządcę drogi (lub inwestora) obowiązku odtworzenia zjazdu z drogi publicznej (art. 29 ust. 2 u.d.p.) powoduje odebranie skarżącemu uprawnienia do żądania od organu nadzoru budowlanego działań w ramach postepowania naprawczego, których podstawą jest art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. Pojawiające się po stronie organu wątpliwości co do legalności uprzednio istniejącego, a nieodtworzonego zjazdu na działkę skarżącego powinny być wyjaśnione przez organ, który – co do zasady – zobowiązany jest (art. 77 § 1 k.p.a.) do samodzielnego gromadzenia dowodów. Organ nie może na stronę przerzucić obowiązku udowodnienia faktów, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organa w tej sprawie prowadziły postępowanie dowodowe (m.in. przez zwracanie się do zarządcy drogi, organów administracji architektoniczno budowlanej i samego skarżącego) w celu uzyskania dowodu na okoliczność istnienia pozwolenia na budowę ww. zjazdu. Starania te nie przyniosły rezultatu, ale nie może to być wystarczającą i jedyną przyczyną akceptacji stanowiska prezentowanego przez zarządcę drogi (GDDKiA) o "nielegalności" istniejącego zjazdu na działkę skarżącego, usuniętego przy budowie chodnika w ciągu tejże drogi i nieprzywróceniu go w sposób wymagany art. 29 ust. 2 u.d.p., zwłaszcza biorąc pod uwagę, że wyjaśnienia skarżącego też są dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Jeżeli zaś po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.), czego w tej sprawie organa jednak nie uczyniły. Pamiętać przy tym należy, że rejestr zjazdów (na który powołuje się GDDKiA) jest "tylko wewnętrznym dokumentem zarządcy drogi, który powinien być oceniony wespół z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Nie stanowi dokumentu urzędowego, prawa miejscowego czy aktu administracyjnego (decyzji) wiążącego strony. Bank Danych Drogowych jest kluczowym systemem, ale jedynie wspomagającym zarządzanie siecią dróg krajowych, a zatem wykorzystywany do wewnętrznych celów organu. Stąd też jego zapisy podlegają takiemu samemu badaniu i analizie jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1696/17, CBOSA). Jest to dowód polegający swobodnej ocenie organu, ale wespół z innymi dowodami. Uwagę należy też zwrócić na stanowisko zarządcy drogi, wyrażone w piśmie z 25 lipca 2022 r., przywołanym zresztą przez GINB już na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. GDDKiA Oddział w K. poinformowała w nim A H, że "brak jest potrzeby utrzymywania dodatkowego zjazdu. Lokalizacja dodatkowego zjazdu jest środkiem nieproporcjonalnym dla osiągnięcia efektu, istnieje bowiem możliwość wykorzystania istniejącego zjazdu na drogę w km 94+670 strona lewa". GDDKiA wyraźnie też oświadczyła, że "ze względu na obowiązujące przepisy techniczne i warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego zarządca drogi krajowej nr [...] podjął decyzję o likwidacji jednego z dwóch istniejących zjazdów do dz. nr [...]". Jak wynika z powyższego, GDDKiA podjęła więc decyzję o likwidacji istniejącego zjazdu, nie dlatego, że był on "nielegalny", ale dlatego, że w ocenie zarządcy nie był potrzebny. "Zjazd" jest terminem ustawowym i nie może być używany przez naczelny organ administracji publicznej, jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, potocznie. Podobnie, "decyzja" oznacza władcze rozstrzygnięcie jakiejś kwestii. Obowiązkiem więc organów nadzoru budowlanego – zaniechanym w tej sprawie – było pozyskanie owej "decyzji", jako istotnego dowodu w prowadzonym postępowaniu naprawczym. Co więcej, organ (a zarządca drogi jest też organem) nie podejmuje decyzji "o likwidacji jednego z dwóch istniejących zjazdów", jeżeli jeden z nich w ogóle zjazdem nie jest. W ocenie tut. Sądu argumentacja, przedstawiana w pismach GDDKiA składanych w tej sprawie (przyjęta przez organa obu instancji), dotyczy kwestii istotnych - ale dla udzielenia zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu, a nie kwestii związanych z koniecznością odtworzenia zjazdu istniejącego przed przebudową drogi publicznej, którą zarządza. Kwestie związane z bezpieczeństwem w ruchu drogowym, jak i wynikające z oceny potrzeb skarżącego posiadania dwóch zjazdów na jedną nieruchomość, nie mają prawnego znaczenia przy realizacji ustawowego obowiązku z art. 29 ust. 2 u.d.p. Stąd też zarówno MWINB, jak i GINB powinny brać pod uwagę wyłącznie to, czy zarządca drogi (inwestor) miał prawny obowiązek odtworzenia 2 zjazdów na nieruchomość skarżącego. Zwrócić też należy uwagę, że art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (patrz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 246/23, CBOSA). Temu obowiązkowi organa obu instancji w niniejszej sprawie uchybiły, gdyż nie informowały skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca też uwagę na kolejną, istotną w tej sprawie okoliczność. Otóż, gdy zarządca drogi uznaje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu, przystępuje do czynności (prawnych, faktycznych i organizacyjnych) zmierzających do jego wykonania. Natomiast, gdy zarządca drogi neguje istnienie takiego obowiązku, skierowane do niego żądanie podjęcia działań materialno-technicznych powinien załatwić w formie procesowej poprzez wydanie decyzji, co chroni interes prawny właścicieli nieruchomości przyległych do przebudowywanych lub budowanych dróg (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20, postanowienie NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2855/16, wyroki NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2334/14, z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3167/18, z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 974/19, CBOSA). W tej sprawie GDDKiA nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego własnej decyzji w przedmiocie odmowy odtworzenia istniejącego przed przebudową drogi zjazdu. Jak jednak wyjaśnił NSA w pierwszym z ww. wyroków, "odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej. Jest to uzasadnione konstrukcją całego przepisu art. 29 u.d.p. oraz koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed zaniechaniem jego realizacji". Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w sprawie związanej z wykonaniem robót budowlanych w ciągu drogi publicznej w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. zobowiązany był do ustalenia, czy zarządca drogi wydał taką decyzję odmowną, a w wypadku braku takiej decyzji fakt ten powinien wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu zawisłej przed nim sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, decyzja pierwszoinstancyjna była więc przynajmniej przedwczesna i wyrażone w niej rozstrzygnięcie nie zostało poprzedzone wystarczającym i nienasuwającym wątpliwości co do stanu prawnego (legalności jednego ze zjazdów) i faktycznego postępowaniem dowodowym. Z tej też przyczyny organ – przy nieusuniętych wątpliwościach – związany był art. 81a § 1 k.p.a., a w tej sprawie nie wykazał w żaden sposób, aby występowały przesłanki z art. 81a § 2 pkt 1 – 3 k.p.a. Naruszony więc został również art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w efekcie i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., gdyż wobec braku dowodów na okoliczność "nielegalności" jednego ze zjazdów na nieruchomość skarżącego organ I instancji nie mógł sporządzić poprawnego uzasadnienia faktycznego, a tym bardziej prawnego (zawierającego prawidłową subsumpcję prawną stanu faktycznego). Organ nie mógł też wyjaśnić w sposób należyty przesłanek swego rozstrzygnięcia. GINB, utrzymując w mocy tak wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną naruszył nie tylko ww. przepisy, ale również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przyjęty za podstawę swej decyzji. Organ, ponownie rozpoznając sprawę, związany sądową oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) przeprowadzi stosowne postępowanie, zgodnie ze wskazaniami, wynikającymi z treści uzasadnienia niniejszego wyroku, mając na uwadze obowiązki procesowe organu w postępowaniu dowodowym, a także treść art. 81a § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, pozostawiając orzeczenie o kosztach (pełnomocnik z urzędu) referendarzowi sądowemu.