III SAB/Gl 147/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. dopuścił się bezczynności i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Przedmiotem skargi M. P. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. (dalej: Dyrektor) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący 27 stycznia 2023 r. drogą elektroniczną złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej na oficjalny adres poczty elektronicznej [...] o wskazanie "nowych zadań" o których mowa piśmie [...] z 19 stycznia 2023. Prosił w nim o precyzyjne wskazanie owych działań, ich zakresu, miejsca i daty. Wniosek był podpisany imieniem i nazwiskiem Skarżącego, zawierał miejscowość miejsca zamieszkania (N.) oraz nr Pesel Skarżącego ([...]). Był przesłany z adresu poczty elektronicznej zawierającej dane Skarżącego (...). Pismem z 8 lutego 2023 r. Skarżący został wezwany przez Dyrektora do uzupełnienia wniosku w zakresie złożenia czytelnego podpisu. Dyrektor poinformował także, że nie uzupełnienie wniosku we skazany sposób w terminie do 22 marca 2023r. spowoduje jego pozostawienie bez dalszego rozpatrzenia. W tym samym dniu tj. 8 lutego 2023 r. Skarżący odpowiedział na wezwanie Dyrektora przysyłając wniosek z dnia 27 stycznia 2023 r. elektronicznie z adresu e-[...] – w jego ocenie podpisany profilem zaufanym. Pismem z 28 lutego 2023 r. Dyrektor zwrócił się do Skarżącego o informację co do oprogramowania, które wykorzystał do złożenia podpisu elektronicznego na wniosku z 27 stycznia 2023r. W odpowiedzi Skarżący wskazał, że nie jest informatykiem i nie potrafi udzielić odpowiedzi na tak zadane pytanie. Wniosek podpisał profilem zaufanym za pomocą ogólnodostępnej “podpisywarki" udostępnionej obywatelom przez Serwis Rzeczypospolitej Polskiej link: https://www.gov.pl/web/gov/podpisz-dokument-elektronicznie-wykorzystaj-podpis-zaufany. W kolejnym piśmie z 2 marca 2023 r. Dyrektor ponownie wezwał Skarżącego do przesłania podpisanego wniosku, ponieważ nie udało mu się zweryfikować podpisu umieszczonego na wniosku z 27 stycznia 2023 r. Dla wykonania tej czynności Dyrektor wyznaczył termin 3 dni od otrzymania pisma. Skarżący przesłał 6 marca 2023 r. wniosek po raz kolejny podpisany - w jego ocenie - profilem zaufanym. Ten podpis również nie został prawidłowo zweryfikowany przez Dyrektora, wobec czego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Wnosząc skargę na bezczynność Dyrektora Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Wobec powyższego domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 27 stycznia 2023 r.  W uzasadnieniu skargi podniósł, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów samorządu gospodarczego zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone. Jako że ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym zakresie nie określa wymagań formalnych jakie winny spełniać wnioski, należy odwołać się do ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Wynika z nich, że w brak jest w niej wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2 stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2. Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o jego treść. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi na bezczynność w całości jako bezzasadnej i zasądzenie na rzecz Dyrektora zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Zdaniem Dyrektora nie pozostawał on w bezczynności. Czynnością, do której był zobowiązany, było wezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, a w konsekwencji ich nieuzupełnienia - pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Jak bowiem wynika z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast obowiązek stosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej ww. przepisu wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brakiem formalnym podania jest m.in. brak podpisu. Jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną, to może być podpisany elektronicznie, jednakże muszą być spełnione odpowiednie warunki. Na poparcie swojego stanowiska Dyrektor wskazał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodatkowo Dyrektor podał, że w jego ocenie informacja, której udostępnienia żąda Skarżący, nosi znamiona informacji publicznej przetworzonej. Zatem do nadania podania dalszego biegu konieczne było skompletowanie wniosku. Skarżący zignorował wezwania Dyrektora, dlatego też jedyną dopuszczalną czynnością było nienadawanie sprawie dalszego biegu. Skarżący żądał udostępnienia informacji w zakresie wskazania "nowych zdań", o których Dyrektor informował w jednym ze swoich pism, przy czym wskazanie to miało być "precyzyjne" i obejmować ich zakres, czas i miejsce. Treść samego wniosku sugeruje, że udzielenie informacji we wnioskowanym zakresie wymagać będzie od Dyrektora nakładu pracy oraz pogłębionej analizy. Zatem wobec braku uzupełnienia braków formalnych oraz żądania udostępnienia informacji przetworzonej, pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest prawidłową reakcją Organu, który nie pozostaje w bezczynności. Zaniechanie organu administracji nie ma bowiem znamion bezczynności, jeżeli jest to zachowanie wskazane w przepisach prawa. Dodatkową kwestią, na którą Dyrektor zwrócił uwagę była liczba wniosków składanych przez Skarżącego. Dotyczą one różnych kwestii, zazwyczaj informacji publicznych przetworzonych. Skarżący nigdy nie podał, czy ma jakikolwiek interes publiczny w składaniu swoich wniosków i to mimo wezwań. Informacyjnie Dyrektor wskazał dla zobrazowania skali negatywnej aktywności Skarżącego, że od 2018r. do 31.03.2023r. złożył on łącznie do organów Gminy O. 1830 wniosków. Z uwagi na oryginalną składnię językową przyjął, że wnioski w trybie dostępu do informacji publicznej, a także towarzyszące tym wnioskom liczne polemiki oraz składane skargi i wnioski pochodzą zdecydowanie od jednej osoby tj. Skarżącego. W ten sposób z legalnego narzędzia prawnego jakim jest prawo o dostępie do informacji publicznej, a także skarg i wniosków w trybie KP uczynił sposób na nękanie i dezorganizację pracy wszystkich jednostek wchodzących w skład Gminy O. Również skarga będąca przedmiotem tego postępowania nosi w ocenie Dyrektora znamiona nękania. Aktywność Skarżącego w zakresie wykorzystywania ustawy o dostępie o informacji publicznej wykracza daleko poza jej cel i intencję. Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga, aby wnioskodawca miał dobre intencje przy składaniu wniosku, nie da się jednak ukryć, że Skarżący wykazał niejednokrotnie, że na pewno jedną z jego intencji jest składanie przeciwko organom Gminy powtarzających się skarg. Niniejsza sprawa zdecydowanie należy do takich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, który według art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) jest przewidziany dla rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc kolejno do zbadania zasadności wywiedzionej skargi w kontrolowanej sprawie o bezczynność stwierdzić należy, że ocena działań Dyrektora podjętych w celu załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Postępowanie w badanej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 27 stycznia 2023 r. We wniosku wskazał, że swoje żądanie udostępnienia informacji opiera na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej u.d.i.p.). W przypadku procedowania wyłącznie na podstawie przepisów u.d.i.p. organ powinien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W rozpatrywanej sprawie Skarżący domagał się we wniosku z 27 stycznia 2023 r. wskazania "nowych zadań" o których mowa piśmie [...] z 19 stycznia 2023. Prosił w nim o precyzyjne wskazanie owych działań, ich zakresu, miejsca i daty. Wnioskowane przez Skarżącego informacje należy zakwalifikować jako informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.). W sprawie nie było kwestionowane, że żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Zdaniem Sądu, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce nie tylko wtedy, gdy zostanie naruszony art. 13 u.d.i.p. wyznaczający terminy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność podmiotu obowiązanego wystąpi także wówczas, gdy w terminie prawem przypisanym nie zrealizuje on wniosku o udostępnienie informacji publicznej w nakazanej formie. Zatem nastąpi wtedy, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), jak też gdy nie informuje, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do tych przypadków należy dodać także sytuację, w której organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p. nie komunikuje stronie w żaden sposób jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, co bezspornie wynika z akt, że Dyrektor nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 27 stycznia 2023 r. przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie nie ma racji Dyrektor wywodząc, że przedmiotowy wniosek Skarżącego dotknięty był brakiem formalnym (brak podpisu Skarżącego) i wobec jego nieuzupełnienia należy go pozostawić bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2259/11). Oznacza to zatem, że wniosek złożony w trybie u.d.i.p. winien być rozpoznany nawet w sytuacji braku na nim czytelnego podpisu wnioskodawcy. Jak podnosi NSA (np. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12) w u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi nawet w pełni być zidentyfikowana, tym bardziej, że nie musi wykazywać ani interesu faktycznego ani prawnego. Z tego względu, brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego wniosku. Za wniosek pisemny należy uznać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 80/14). Wniesienie skargi na bezczynność zobowiązuje Sąd do dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Jak wyżej wskazano, bezczynność wystąpiła. Nie miała ona jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). Zachowanie Dyrektora w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Świadczy o tym także dochowanie terminu, oznaczonego w art. 13 u.d.i.p. na udzielenie odpowiedzi na wniosek w sprawie informacji publicznej. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł, że bezczynność Dyrektora nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że Dyrektor nie udzielając informacji w sposób prawem określony pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności i zobowiązał organ do udzielenia informacji w żądanym zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 3 wyroku Sąd zobowiązał Organ do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez Organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.