II GSK 1162/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Jelenia Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 489/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Jeleniej Górze na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 169.XV.2019 w przedmiocie wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 489/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Jeleniej Górze na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienie od usunięcia pojazdu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożyła Gmina Jelenia Góra, zwana dalej "skarżącą". Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "P.r.d.", przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od usunięcia pojazdu wymaga szczególnego wyliczenia i wykazania w uchwale kosztów powstałych w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdów. W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji o raz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Jeleniej Górze wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały może być tylko jej sprzeczność z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 P.p.s.a. (zob. A. Kabat, Komentarz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 510-512; por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, nr 10, s. 48). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA". Por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 472/20, źródło CBOSA. Por. L. Kieres, Analiza zgodności polskiego prawa samorządu terytorialnego z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1998, nr 9, s. 69-72). Z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 [obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 107]) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, źródło CBOSA. Por. Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 229-235). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, źródło CBOSA). Przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowi, że rada powiatu (w miastach na prawach powiatu rada miejska), biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami materialnoprawnymi, kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a P.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 P.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, CBOSA). Ustalenie opłat przez radę powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli ocenić czy wysokość stawek nie została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W orzecznictwie podkreślano również, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d., powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną, wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. Ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19 oraz z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19 i sygn. akt I OSK 885/19, CBOSA). Wprawdzie przyjęcie w zaskarżonej uchwale opłat na poziomie stawek maksymalnych, to jest określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2020 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, co do zasady, mieściło się w granicach działania dozwolonego prawem powszechnym, ale z racji braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można było stwierdzić, że tak wysoko określone stawki opłat były w tym przypadku uzasadnione. Również z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie wynika, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska Jeleniej Góry kierowała się wskazanymi wyżej przesłankami. Nie wynika z nich, że opłaty ustalone za usuwanie pojazdów odpowiadały cenom za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmiot świadczący tego rodzaju komercyjne usługi na rzecz powiatu w roku poprzednim oraz ofertom przedsiębiorstw na rok 2020. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie uchwały zawierające jedynie podstawę prawną uchwały, podstawę określenia stawek obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2019 r., ogólne stwierdzenie, że analiza szacowanych wydatków oraz prognozowanych dochodów z tytułu opłat za usunięcie oraz przechowywanie pojazdów wykazał, iż prognozowane dochody nie pokryją prognozowanych wydatków Miasta Jelenia Góra na realizację tego zadania nie pozwalają na ustalenie, czy opłaty i koszty przyjęte w zaskarżonej uchwale nie zostały ustalone arbitralnie. Słusznie przyjął Sąd I instancji, że kontrola, czy organ ustalając stawki, o jakich mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d. kieruje się rzeczywiście wskazanymi tam kryteriami, możliwa jest przede wszystkim w oparciu o uzasadnienie uchwały lub dokumentację, na podstawie której została podjęta. W rozpoznawanej sprawie do uchwały dołączono jej uzasadnienie, jednak zawarta w nim argumentacja nie wyjaśnia, że stawki opłat określono mając na względzie konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry ani pozostałe dokumenty (protokół posiedzenia Komisji Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 2019 r., kalkulacja kosztów przedłożona przez M. sp. z o.o., zestawienie kosztów poniesionych i dochodów uzyskanych od 1 stycznia 2019 r. do 31.10. 2019 r. przez Miasto Jelenia Góra związanych z realizacją przedmiotowego zadania czy też odpowiedź na skargę) - nie dają podstaw do oceny, że przyjęte przez Radę opłaty są następstwem rzetelnej analizy przesłanek z art. 130a ust. 6 P.r.d. oraz kalkulacji uwarunkowanej tymi przesłankami. Uzasadnienie uchwały wskazuje na koszty osobowe i administracyjne związane z realizacją zadania oraz odwołuje się do rzeczywiście poniesionych kosztów w okresie styczeń-październik 2019 r. na realizację tego zadania oraz wskazuje, że poniesione koszty nie zostały pokryte wpływem z opłat. Kalkulacja z 4 lutego 2019 r. sporządzona przez M. sp. z o.o. pokazuje, jak ten podmiot wyliczył miesięczną stawkę za swoje usługi. Podane informacje są niejasne i nie poddają się weryfikacji. Z dokumentów (z uzasadnienia do uchwały) wynika, że wysokość opłat podyktowana jest kosztami zatrudnienia funkcjonariuszy Straży Miejskiej i pracowników Urzędu Miasta, nie wiadomo jednak w jakiej ilości i wielkości. Uzasadnienie uchwały odwołuje się również do kosztów administracyjnych, przy czym nie podano, co się na nie składa, ani nie jest podana ich wartość Zasadny jest pogląd, że w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek - w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody - w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych - w kontekście określonych kryteriów ustawowych - nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 739/17, CBOSA). Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 P.r.d. powodowały zatem nieważność przedmiotowej uchwały. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.