III OSK 1778/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1825/23 w sprawie ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 10 października 2023 r., nr SKO.4102.61.2023 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "Sąd I. instancji", "WSA", "Wojewódzki Sąd Administracyjny"), sygn. akt II SA/Gl 1825/23 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II. instancji") z 10 października 2023 r., nr SKO.4102.61.2023 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, oddalił sprzeciw. Pismem z 17 kwietnia 2024 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z 29 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1825/23 wywiodła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. wyrażające się w oddaleniu sprzeciwu skarżącej w oparciu o błędne zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, zaś konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji, a zatem nie ma racji Sąd pisząc o tym, że rozstrzygnięcie reformatoryjne nie mogło zostać wydane przez SKO w niniejszej sprawie; 2) art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 75 i art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. wyrażające się w bezkrytycznym przyjęciu tezy organu I. instancji o konieczności zasięgnięcia opinii biegłego hydrogeologa, podczas gdy okoliczności związane z żądaniem tej opinii nakazywały, w ocenie skarżącej, postępowanie z daleko idącą ostrożnością wobec jawnego braku obiektywizmu organu I. instancji w stosunku do skarżącej, pomimo tego jednak Sąd podzielił pogląd o konieczności uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania, pomijając kwestię oczywistego naruszenia zasady zaufania w związku z takim działaniem. Na tych podstawach wniesiono: 1. o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy ze do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, 2. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, 3. o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie z udziałem stron, na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. 4. o zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego). W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I. instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I. instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Mając powyższe na względzie, podkreślić należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a § 1 lub § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2473/22, CBOSA). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna spółki nie została sporządzona prawidłowo, bowiem przepisy k.p.a., których naruszenie zarzuca skarżąca, zostały powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. bądź art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto, skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła bezpośrednio naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczność ta stanowi samodzielną podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej. Na marginesie przypomnienia wymaga, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. może stanowić podstawę orzekania Sądu I. instancji w sytuacji uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a nie znajduje zastosowania w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. Dodać przy tym należy, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dzieli się na trzy samodzielne jednostki redakcyjne tekstu prawnego oznaczone literami, a każda z nich tworzy odrębną normę prawną. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowił jednak art. 151a § 2 p.p.s.a., bowiem Sąd I. instancji nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Podzielając pogląd wyrażony w ww. uchwale NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 i rozpoznając tak niedoskonale skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Zasadnie podkreślone zostało przez WSA, że organ I. instancji wydał decyzję stosując się do terminu rozpoznania sprawy wynikającego z postanowienia Kolegium z 24 lipca 2023 r. pomimo, że - jak sam przyznał w uzasadnieniu decyzji - w sprawie nie został zebrany całościowy materiał dowodowy. Stanowi to w oczywisty sposób naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie dowód z opinii biegłego może wpływać bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, dlatego należy zagwarantować wszystkim stronom prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji. Oznacza to, że przedmiotowy dowód nie mógł zostać przeprowadzony w postępowaniu przed organem odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo uznano konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na stan wód podziemnych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.