II SA/Łd 377/24

Dnia 17 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2024 roku sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 marca 2024 roku znak: SKO.4150.220.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Zaskarżoną przez M. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej także: Spółka, odwołująca, skarżąca, strona skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z 7 marca 2024 r. znak: SKO.4150.220.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 977), powoływanej dalej jako: u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) z 12 lutego 2024 r., nr DPRG-UA-VII.204.2024, znak: DPRG-UA-VII.6730.229.2023 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł. przy ul. [...] (na działce o numerze [...] znajdującej się w obrębie [...]), polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 11 grudnia 2023 r. D. P. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi. W dniu 8 stycznia 2024 r. wniosek został uzupełniony, tj. usługi przewidziane do realizacji na parterze budynku zostały określone jako handel o powierzchni sprzedaży do 350 m2, minimalna powierzchnia zabudowy została zmieniona z 600m2 na 350m2, miejsca postojowe planowane są w garażu podziemnym, inwestycja ma być obsługiwana projektowanym zjazdem publicznym z drogi publicznej ul. [...], dachy w planowanej zabudowie – płaskie. Do wniosku został dołączony plan zagospodarowania terenu inwestycji w skali 1:500 oraz widok elewacji frontowej od strony ul. [...] w skali 1:250 dla budynku o 7 kondygnacjach nadziemnych (z którego wynika wnioskowana wysokość elewacji 22,2 m). Przywołaną na wstępie decyzją z 12 lutego 2024 r., Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł. przy ul. [...] (na działce o numerze [...] znajdującej się w obrębie [...]) polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi. Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. sp. z o. o. zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. i wniosła o jej uchylenie w całości i odmowę ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium na wstępie wyjaśniło, że z uwagi na fakt wszczęcia postępowania przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), to jest przed 24 września 2023 r., zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 977 ze zm.) w wersji dotychczasowej. Organ po przywołaniu treści art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 6 u.p.z.p. wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, zatem ustalenie warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy. W analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczno-tekstową, w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki na której ma być zlokalizowana inwestycja. Obszar analizowany został wyznaczony w minimalnej wyznaczonej przepisami odległości tj. potrójnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem. W obszarze analizy występują budynki o różnorodnych funkcjach: mieszkaniowa wielorodzinna - ul. [...] (dz. nr. [...]), ul. [...], przemysłowa - ul. [...], ul. [...] (dz. nr [...]) wraz z funkcją biurową (siedziba ww. firm), usługi handlu ul. [...] i w parterach kamienic, usługi kultury i edukacji - ul. [...], ul. [...] (dz. nr [...]), garaże - ul. [...]. Teren ma dostęp do drogi publicznej - przylega bezpośrednio do pasa drogowego ulicy [...]. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - przedłożono opinie gestorów sieci świadczące o możliwości dostaw mediów z: C., sieci gazowniczej, sieci energetycznej, sieci wodociągowej, kanalizacyjnej. Zgodnie analizą stanu prawnego i wypisem z ewidencji gruntów teren objęty wnioskiem nie jest gruntami rolnymi ani leśnymi. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest spełniony. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono zgodność niniejszej decyzji z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2, 2a, 5, 9 u.p.z.p. projekt decyzji uzgodniony został z: Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w Łodzi, Marszałkiem Województwa Łódzkiego, Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi. Organ odstąpił od uzyskania opinii operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego i gazowego, operatora systemu dystrybucyjnego gazowego, podmiotu zajmującego się transportem ropy naftowej lub produktów naftowych, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki z art. 53 ust. 5e u.p.z.p. W trakcie postępowania organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu umożliwiając czynny udział w każdym stadium postępowania. Wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z u.p.z.p. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Analiza urbanistyczna została sporządzona z poszanowaniem wymogów normatywnych, w tym wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogowi odległości przewidzianej w przepisach. W sposób wystarczający do rozstrzygnięcia analiza zinwentaryzowała również stan istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co pozwoliło na właściwą weryfikację przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dołączona tabela zawiera szczegółowe dane obiektów z obszaru analizy, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest czytelna logiczna i zrozumiała. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Decyzja o warunkach zabudowy określa przy tym tylko podstawowe, ogólne kierunki projektowanej inwestycji budowlanej. Rodzaj parametrów uwzględnianych przez organ w ramach ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), powoływanego dalej jako: rozporządzenie MI. Są to więc: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (intensywność), szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wszystkie ww. parametry, w oparciu o analizę urbanistyczną, zostały przez organ ustalone w sposób prawidłowy i wyjaśnione. Określenie ww. wielkości zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. W zakresie linii zabudowy organ wyjaśnił, że ul. [...] jest drogą publiczną kategorii powiatowej. Według u.d.p. obiekty budowlane przy tych drogach (w terenie zabudowanym) powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni nie mniejszej niż 8 m. Linia zabudowy obecnie realizowanej przy ul [...] - stanowi kontynuację ww. linii zabudowy wyznaczonej przez budynek przy ul. [...] tzn. jest wycofana i spełnia ww. normę. Zabudowa istniejąca na terenie objętym wnioskiem jest jedno- i dwukondygnacyjna (niska jak na centrum miasta), jest to zabudowa z lat 30 ubiegłego wieku, usytuowana jest na działce o powierzchni 886 m2 w odległości ok. 2,5 m od krawędzi jezdni w granicy z pasem drogowym — nie spełnia ww. normy. Zgodnie z wnioskiem planowana zabudowa (nadbudowa/rozbudowa) ma być usytuowana na przedłużeniu i w linii istniejącej zabudowy na terenie objętym wnioskiem, co za tym idzie - niezgodnie z ww. normą wynikającą z u.d.p. Jednakże linia zabudowy jest "faktem zastanym" jest wyznaczona przez istniejącą już zabudowę i mimo ww. niezgodności należy ją kontynuować. Ponadto taka linia zabudowy występuje również na innych nieruchomościach wzdłuż ulicy [...] (np. [...]). Następnie organ stwierdził, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek budowlanych na terenie objętym wnioskiem tj. na działce nr [...], wynosi obecnie 0,39. Jedne z największych ww. wskaźników występujących w obszarze analizowanym to: 0,62 dz. nr [...] w obrębie [...] (przy ul. [...]) - wskaźnik ten dotyczy zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej; 0,62 dz. nr [...] w obrębie [...] (przy ul. [...]) - wskaźnik ten dotyczy zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej; 0,63 dz. nr [...] w obrębie [...] (przy ul. [...]) - wskaźnik ten dotyczy zabudowy o funkcji usługowej (wnioskowanej); 0,65 dz. nr [...] w obrębie [...] (przy ul. [...]) - wskaźnik ten dotyczy zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej; 0,68 dz. o nr [...] w obrębie [...] (przy ul. [...]) - wskaźnik ten dotyczy zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej; 0,79 dz. nr [...] (przy ul. [...]) - wskaźnik ten dotyczy wydzielonej działki pod stacją transformatorową; 0,84 (dz. nr [...], w obrębie [...] przy ul. [...]) - wskaźnik ten dotyczy wydzielonej działki pod stacją transformatorową. Średni ww. wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,49. Przy ustalaniu warunków zabudowy należy wziąć pod uwagę wnioskowany ww. wskaźnik w obszarze analizowanym tj. 0,4 oraz największy wskaźnik dotyczący zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (wnioskowanej) występujący w sąsiedztwie przy ul. [...] tj. 0,68. W zakresie szerokości elewacji frontowej organ wskazał, że w obszarze analizowanym wzdłuż ulic znajdują się budynki wolnostojące w głębi działek (np. przy ul. [...]), oficyny bez zabudowy frontowej (np. przy ul. [...]) oraz odcinki zwartej zabudowy pierzejowej (szerokość istniejącej zabudowy - na pełną szerokość frontów działek) np. przy ul. [...]. Szerokość ich elewacji jest uzależniona od szerokości działek, na których są zlokalizowane. Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wzdłuż ul. [...] (w granicach obszaru analizowanego) wynosi 15 m. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem od strony ul. [...] wynosi 26,5 m. Zatem nowa zabudowa od strony ul. [...] może mieć maksymalną szerokość 26,5 m. Wnioskujący (w charakterystyce graficznej inwestycji) wnosi o szerokość elewacji nowej zabudowy 15 m – 26,5 m (tj. do pełnej szerokości działki). Biorąc pod uwagę to, że teren objęty wnioskiem znajduje się w śródmiejskiej części Miasta, gdzie przeważa zabudowa pierzejowa (na całą szerokość działek, na której się znajduje), która łączy się tworząc odcinki zabudowanej pierzei o zwielokrotnionej szerokości tych działek np. ul. [...] oraz biorąc pod uwagę, że maksymalne szerokości elewacji frontowych tej zabudowy są większe od szerokości frontu terenu objętego wnioskiem od strony ul. [...](tj. 26,5 m) i wynoszą: 28 m przy ul. [...]; 35 m przy ul. [...]; 51 m przy ul. [...]; można przyjąć, że maksymalna szerokość elewacji frontowej wnioskowanej zabudowy (26,5 m) kontynuuje cechy zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Wysokości elewacji frontowych istniejących budynków w obszarze analizowanym wahają się od 2,1 m (jednokondygnacyjne budynki gospodarcze) do: 19,5 m (dz. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]; 19,5 m (dz. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]; 20 m (dz. nr [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] — zabudowa w trakcie realizacji). Średnia wysokość elewacji frontowych wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 7,5 m, a pomijając budynki gospodarcze - średnia wysokość elewacji frontowych pozostałych budynków wynosi —10 m. Ze względu na duże zróżnicowanie zabudowy i przy tym jej wysokości elewacji - wzięcie pod uwagę ww. średniej przy ustalaniu wysokości elewacji frontowej planowanej zabudowy nie będzie prawidłowe, ponieważ z przestrzeni publicznych ważne są wysokości elewacji znajdujących się w pierzei ulicy, przy której planowana jest zabudowa. Średnia wysokość elewacji frontowych budynków znaczących znajdujących się po obydwu stronach ww. ulicy wynosi 16 m. Na podstawie § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia MI należy ustalić: dla nowej zabudowy planowanej w linii zabudowy wyznaczonej przez zabudowę planowaną do nadbudowy/rozbudowy - wysokość elewacji frontowej od 10 m do 17 m; dla nowej zabudowy planowanej w linii zabudowy wycofanej o 5 m od granicy z pasem drogowym (i dalej w głąb kwartału) - dopuszcza się przewyższenie elewacji frontowej do 20 m. Dla nowej zabudowy planowanej w linii zabudowy wycofanej o 15 m od granicy z pasem drogowym (i dalej w głąb kwartału) - dopuszcza się przewyższenie elewacji W ocenie organu zabudowa o takich parametrach będzie odpowiadać charakterystyce architektonicznej istniejącej już zabudowy. Odnosząc się do sposobu wyznaczenia granic przedziałów wielkości poszczególnych parametrów, co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Ów luz wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy taka swoboda nie może być jednak nadmierna. Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody nie tylko czyni niepewną sytuację osób trzecich, ale może również prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie przedziały wielkości wyznaczone dla poszczególnych parametrów nie charakteryzują się nadmierną rozpiętością. Tym samym należy przyjąć, że wystarczająco określają cechy przyszłej inwestycji. Nadto wbrew twierdzeniom strony odwołującej parametry ustalone w decyzji są uzasadnione. Na obszarze analizowanym szereg działek przekracza wartość średnią rożnych parametrów zabudowy, co nie jest urbanistyczną anomalią, jeżeli zważy się, że dotyczy to zabudowy miejskiej. W takim układzie ustalenie czy to wskaźnika powierzchni zabudowy czy innych parametrów w wartości odbiegającej od średniej jest prawidłowe i odpowiadające przepisom rozporządzenia MI, a w każdym razie z pewnością nie łamiące zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., tj.: obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest z drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, planowany budynek nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie mogą one być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Doręczenie wraz z decyzją wyłącznie kserokopii części mapy z dokonaną analizą graficzną jest naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a., lecz nie jest to jednak istotne naruszenia prawa, a więc taka wada, która uzasadniałaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Zaś niedoręczenie wszystkim stronom postępowania załączników graficznych do decyzji wynika z ekonomiki postępowania i nie stanowi o naruszeniu prawa mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Część tekstowa decyzji o warunkach zabudowy jest tożsama z załącznikiem graficznym w zakresie ustalenia terenu inwestycji, a zatem brak tego załącznika nie uniemożliwia stronom zainteresowanym zlokalizowania inwestycji w terenie. Z notatki służbowej wynika, że 30 stycznia 2024 r. przedstawiciel odwołującej wykonał fotokopie zebranych dokumentów w sprawie. W kwestii zarzutu ustalenia warunków zabudowy niespójnych z zamierzeniem wskazanym we wniosku organ wyjaśnił, że kwestia rozbiórki istniejących budynków nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zatem zbędne jest umieszczenie tej kwestii w sentencji decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do zarzutów nieuwzględnienia faktu, że inwestor wskazał we wniosku, że usługi będą w parterze organ wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego i r.w.t., jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rola decyzji o warunkach zabudowy polega na rozstrzygnięciu, czy planowana inwestycja harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenów sąsiadujących z nieruchomością na której ma być ona zrealizowana. Jej celem jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym na danym obszarze. Decyzja dotycząca warunków zabudowy kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego i wskazywania szczegółów (np. stoiska handlowego, czy gabinetu dentystycznego). Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie obejmuje badania kwestii stanu technicznego istniejących na działce objętej inwestycją zabudowań, czy też warunków gruntowych i hydrologicznych na tej działce. Konkretyzacja tych warunków następuje dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę w toku którego stronom postępowania będzie służyła możliwość ochrony ich interesów prawnych w odniesieniu do konkretnych ustaleń przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego. Jednocześnie organ uznał zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa za błędny i sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Lektura analizy w części tekstowej i graficznej wskazuje na całkowitą bezzasadność postawionego zarzutu. Kolegium nie podzieliło także zarzutów naruszenia art. 7 i art. 107 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone rzetelnie i w pełnym zakresie z dochowaniem reguł wynikających z k.p.a. i u.p.z.p. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. sp. z o. o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia MI poprzez wydanie decyzji i błędne twierdzenie, że spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, podczas gdy organy nie miały podstaw, by twierdzić, że spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji; 2. art. 7, art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez uznanie, że doręczenie decyzji bez załączników, tj. bez mapy zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyników sporządzonej analizy urbanistycznej nie spowodowało, że strona skarżąca została pozbawiona możliwości zweryfikowania na jakiej podstawie organ I instancji ustalił parametry inwestycji, tym samym ograniczył Spółce przysługujące prawa i uniemożliwił merytoryczne ustosunkowanie się do wyników przeprowadzonej analizy; 3. art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji bez wcześniejszego umożliwienia stronom postępowania zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się w sprawie w określonym terminie, podczas gdy organ powinien przed wydaniem rozstrzygnięcia zawiadomić strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, ewentualnie o uchylenie tylko zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ dokonując analizy planowanego przedsięwzięcia wskazanego we wniosku powinien odnieść jego parametry oraz wskazane we wniosku przeznaczenie obiektu do zabudowy już istniejącej na danym terenie, czego na gruncie niniejszej sprawy nie dokonał. Wskazany w decyzji rodzaj zabudowy, tj. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi" nie jest spójny z tym, co inwestor wskazał w korekcie wniosku. Zgodnie z pismem z 4 stycznia 2024 r. inwestor wskazał, że koryguje nazwę zamierzenia na następującą: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze budynku wraz z urządzeniami budowlanymi oraz rozbiórka istniejących na działce budynków mieszkalnych". Pierwotnie w złożonym wniosku inwestor wskazał następującą nazwę inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania". W związku z korektą wniosku inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze budynku wraz z urządzeniami budowlanymi oraz rozbiórkę istniejących na działce budynków mieszkalnych. Na działce objętej wnioskiem znajdują się obecnie trzy budynki mieszkalne jednorodzinne, wobec czego niezrozumiałym jest wskazanie przez organ, że planowane jest zamierzenie o nazwie innej niż wskazana przez inwestora. W decyzji nie ma mowy o planowanej rozbiórce istniejących budynków, a wskazane w decyzji "urządzenia budowlane" nie są w żaden sposób sprecyzowane, nie wiadomo więc o budowę jakich urządzeń chodzi. Inwestor wskazał również, że planowane usługi mają być wyłącznie w parterze budynku. Nazwa zamierzenia jest istotna, gdyż na podstawie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, następnie wydawane jest pozwolenie na budowę. Istotne jest zatem, aby nazwa planowanego zamierzenia w rzeczywistości pokrywała się z planami inwestora. Ponadto, jeśli inwestor planuje inne zamierzenie niż opisane w decyzji, to wówczas może mieć problem z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę wydawane jest m. in. na podstawie uprzednio uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy. Następnie strona skarżąca stwierdziła, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 0,49. Z uwagi na rozbieżności występujące w sąsiedztwie, organ wskazał, że inwestor może zrealizować zabudowę o wskaźniku od 0,4 do 0,68, co stanowi bardzo dużą rozbieżność, gdyż jest to różnica w powierzchni zabudowy na poziomie kilkuset m2. Takie widełki w powierzchni zabudowy powinny być w sposób wyczerpujący uzasadnione. W wynikach analizy urbanistycznej załączonych do projektu decyzji wskazano jedynie, że przy ustalaniu warunków zabudowy należy wziąć pod uwagę wnioskowany wskaźnik (0,4) oraz największy wskaźnik występujący na obszarze analizowanym (0,68). Brak jest jednak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, dlaczego organ wziął pod uwagę największy wskaźnik występujący w obszarze analizowanym. Odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy możliwe jest w sytuacji, gdy uzasadnia to sporządzona analiza urbanistyczna. Tak określone odstąpienie, bez uzasadnienia nie jest zgodne z przepisami i ładem przestrzennym. Odstępstwo od średniego parametru powinno być uzasadnione przesłankami zawartymi w analizie urbanistycznej, czego w sprawie brak. Zastosowanie odstępstwa musi wynikać z uzasadnionych argumentów, nie wystarczy wskazanie, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o większej powierzchni, a w związku z tym możliwe jest ustalenie wskaźnika nawiązującego do maksymalnych wartości. To z analizy urbanistycznej winny wynikać szczegółowe powody i uzasadnienie odnośnie do odstąpienia od średnich wartości. Przy czym odstąpienie to jednocześnie winno również umożliwiać zachowanie na danym obszarze ładu przestrzennego. Odstąpienie od średnich wskaźników ma również miejsce w przypadku szerokości elewacji frontowej. Średnia szerokość elewacji wynosi 15 m. Tymczasem organy ustaliły, że szerokość może wynosić 15 m - 26,5 m. W wynikach analizy wskazano jedynie lakonicznie, że możliwe jest przyjęcie maksymalnej szerokości elewacji frontowej wnioskowanej zabudowy (tj. 26,5 m), gdyż nieruchomość znajduje się w śródmiejskiej części miasta, gdzie przeważa zabudowa pierzejowa. Organ wskazał również maksymalne szerokości elewacji frontowej, które są większe niż ta, o które wnioskuje inwestor, jednakże nie przesądza to o możliwości wyznaczenia przez organ szerokości elewacji frontowej, innej niż średnia znajdująca się w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego możliwe jest przyjęcie takich parametrów, a lakonicznie stwierdził, że możliwe jest wyznaczenie takich parametrów, zaś winien to w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnić, nie wystarczy samo odwołanie się do większych szerokości. Nie jest wystarczające dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym bez jednoznacznego wykazania, że taki zabieg jest usprawiedliwiony konkretnymi okolicznościami, które odnoszą się do zachowania ładu przestrzennego na tym obszarze. W tym zakresie konieczne jest wskazanie bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy urbanistycznej, gdyż bez podania konkretnych i szczegółowych powodów wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego, nie ma podstaw by uznać, że taka decyzja się ostanie. Organ postanowił odstąpić od średnich wartości również w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W obszarze analizowanym średnia wysokość wynosi 7,5 m, choć jak organ zaznaczył, wysokości te mocno się wahają między 2,5 m a 20 m. Z uwagi na różnorodność w wysokości krawędzi elewacji frontowej organ wskazał, że planowana inwestycja może mieć między 17 m - 20 m (z przewyższeniem do max. 24 m w odległości min. 10 m od wyznaczonej linii zabudowy). Organ wskazał takie parametry mimo tego, że inwestor wnioskował o wysokość od 10 m do 22,2 m. Organ bezpodstawnie odstąpił od zasady wyznaczania parametrów oraz niezgodnie z wnioskiem inwestora zmodyfikował wskazane przez niego wskaźniki. Określenie konkretnych wymagań, wpasowujących się w zastany na danym obszarze ład przestrzenny, ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniające harmonijne sąsiedztwo, a idąc dalej również krajobraz znajdujący się dalej. W ocenie skarżącej Spółki trudno jest uznać, że planowana zabudowa w takim kształcie wpasuje się zastaną zabudowę. W kwestii geometrii dachu organ również w sposób wadliwy określił parametry. W decyzji wskazano nachylenie głównych połaci dachowych do 10°, tymczasem z wyników analizy dołączonych do projektu decyzji nie wynika, aby na tym obszarze znajdowały się jakieś inne połacie dachowe o takim nachyleniu - mowa jest o tym, że na obszarze analizowanym znajdują się po pierwsze, w większości dachy płaskie, a po drugie, jeśli już są spadziste, to kąt nachylenia wynosi do 15°, są również dachy z kątem nachylenia do 30° i 45°. Ustalony przez organ kąt nachylenia nie występuje na obszarze analizowanym. Nie sposób również uznać, że kierunek kalenicy może być równoległy/prostopadły. Organ winien precyzyjnie określić również ten parametr. Tak określona geometria dach nie wypełnia dyspozycji przepisów rozporządzenia MI. W ocenie strony skarżącej z przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie wynika, że możliwe jest odstąpienie od średnich wskaźników występujących na obszarze analizowanym. Następnie Spółka stwierdziła, że organ I instancji pozbawił ją możliwości merytorycznego odniesienia się do ustalonych parametrów. Skarżąca nie wie na jakiej podstawie organ przyjął takie, a nie inne parametry, co jest niedopuszczalne i ogranicza przysługującą stronom postępowania możliwość odwołania się od decyzji. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy są o tyle istotne, że wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej przesądzają o tym, czy organ w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany, a także w jaki sposób zostały wyznaczone parametry planowanej inwestycji. Absurdalnym jest zaś stwierdzenie, że za nieprzesłaniem mapy oraz wyników analizy przemawiały względy techniczne i ekonomiczne. Strona skarżąca jednocześnie zarzuciła fakt, że przed wydaniem rozstrzygnięcia organ nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami oraz nie umożliwił im wniesienia zastrzeżeń. Organ I instancji nie doręczył stronom zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym i nie umożliwił im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia, co jednak winien był uczynić. W ocenie strony skarżącej z zaskarżonych decyzji jednoznacznie wynika, że zaproponowane przez inwestora parametry znacznie odbiegają od zastanej w sąsiedztwie zabudowy. Ponadto organ odwoławczy w sposób bezrefleksyjny powtórzył argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji, co dodatkowo podkreśla fakt, że w rzeczywistości Kolegium nie zapoznało się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 27 czerwca 2024 r. uczestnik postępowania D. P. poparła stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie działania Spółki są nacechowane osobistymi pobudkami, których celem jest utrudnienie uzyskania wymaganych prawem decyzji i zahamowanie realizacji planów z uwagi na odrzucenie oferty zakupu jej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi i nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 marca 2024 r., znak: SKO.4150.220.2024, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 lutego 2024 r., nr DPRG-UA-VII.204.2024, znak: DPRG-UA-VII.6730.229.2023, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł. przy ul. [...] (na działce o numerze [...] znajdującej się w obrębie [...]), polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają wymogom prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w kontrolowanej zostało wszczęte w dniu 11 grudnia 2023 r., a więc po 24 września 2023 r. (a nie jak nieprawidłowo wskazało Kolegium przed 24 września 2023 r.) tj. po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie. Na terenie miasta Łodzi na dzień wydania decyzji przez organ I i II instancji obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. ze zm.). Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie. W ocenie Sądu organ I instancji w kontrolowanej sprawie prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianach dokonanych ustawą zmieniającą z uwzględnieniem art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, natomiast organ II instancji nieprawidłowo uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym, zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej. W ocenie Sądu, uznanie przez organ II instancji, że w kontrolowanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, wobec tego, że zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej w kontrolowanej sprawie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym oraz zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie, a także biorąc pod uwagę, że, jak wynika z akt administracyjnych analiza spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy odnosiła się do brzmienia tego przepisu po zmianie, stanowiło uchybienie organu, będące naruszeniem prawa, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji należy wskazać przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. (dalej także: z.u.p.z.p.) z wyjątkiem przepisów określonych w art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym w zakresie określonym w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarówno przed, jak i po zmianach ustawy dokonanych ustawą zmieniającą), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje plan miejscowy, stąd stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie, na wniosek D. P., warunków zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł. przy ul. [...] (na działce o numerze [...] znajdującej się w obrębie [...]), polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi, wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej. Jak stwierdził organ I instancji inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja, obejmuje: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym handel o powierzchni sprzedaży do 350 m2) i budowę urządzeń budowlanych. Natomiast w uzupełnieniu wniosku stwierdzono, że nazwa zamierzenia to: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze budynku wraz z urządzeniami budowlanymi oraz rozbiórka istniejących na działce budynków mieszkalnych". Należy jednak podkreślić, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zaś przepisy ustawowe nie przewidują obowiązku okazania decyzji o warunkach zabudowy na etapie ubiegania się o pozwolenie na rozbiórkę/zgłoszenia rozbiórki, to nie można obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej rozbiórki domniemywać. Ponadto, w ocenie Sądu, informacja o rozbiórce zawarta we wniosku jest informacją dla organu w przypadku sporządzania analizy urbanistycznej, że budynki znajdujące się na działce nie będą istniały w przypadku podjęcia zamierzenia budowlanego. Zdaniem Sądu, powyższe nie stanowi zatem naruszenia prawa i nie może skutkować uchyleniem decyzji, bowiem rozbiórka nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto w wynikach analizy urbanistycznej wskazano, że zabudowa działki ma ulec rozbiórce – więc kwestia ta nie została pominięta przez organ. Również, w ocenie Sądu, określenie miejsca usług ("w parterze") jak i rodzaju urządzeń budowlanych nie stanowią wymaganych elementów na tym etapie postępowania – w treści decyzji wskazano, że jest to inwestycja m.in. z usługami, co w ocenie Sądu jest wystarczające. Wobec tego zarzuty skarżącej w powyższym zakresie okazały się niezasadne. Zgodnie z art. 60 ust. 1 z.u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 z.u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Brzmienie powołanych przepisów nie uległo zmianie w stosunku do brzmienia dotychczasowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami. Zgodnie z art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 z.u.p.z.p. rozporządzeniu. W stanie prawnym z wydania zaskarżonej decyzji było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) (dalej: rozporządzenie). Zgodnie bowiem z art. 71 ustawy zmieniającej dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być w tym czasie zmieniane w granicach określonych odpowiednio w art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Tak więc, w ocenie Sądu, organy uwzględniły w kontrolowanej sprawie przepisy prawa właściwego rozporządzenia. Jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, LEX nr 1291874, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak z kolei słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. "Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098, CBOSA). W kontrolowanej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki tj. 26,66 m x 3 = 79,98 m. Obszar został wyznaczony w sposób prawidłowy, a przeprowadzona analiza urbanistyczna obejmuje wszystkie działki, które powinny zostać poddane analizie, jeżeli chodzi o kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja nie stanowi żadnego z wyjątków, wskazanych w art. 61 ust. 2 – 4 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, zatem do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest spełnienie przez inwestycję wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powtarzania przez nową zabudowę dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Uzależnia ona zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja nie może jednak odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem ochrona "ładu przestrzennego". Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, czy zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Inaczej rzecz ujmując - w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2447/21, CBOSA). W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że w kontrolowanej sprawie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, bowiem sąsiednie działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, z ul. [...] czy też z ul. [...] są zabudowane zabudową usługową, przemysłową oraz mieszkaniową wielorodzinną z usługami w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Należy więc uznać, że organy prawidłowo ustaliły, że zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy, a tym samym, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy także prawidłowo ustaliły, że inwestycja spełnia również przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej. Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie organy obu instancji były uprawnione do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo, przeciwnie niż twierdzi skarżąca, ustaliły możliwe do przyjęcia parametry nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej. Sąd zwraca uwagę, że przepisy rozporządzenia dopuszczają przy określaniu poszczególnych parametrów odstępstwo od parametrów średnich, jak jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. "Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego." (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., II OSK 61/19, LEX nr 3027087, CBOSA). W szczególności organ I instancji prawidłowo wyznaczył i uzasadnił odstępstwa od średnich w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia). Nie budzi wątpliwości, że większość parametrów nowej zabudowy organ wyznaczył nie na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a przyjmując wartości większe, jednakże, w ocenie Sądu, w każdym przypadku organ uzasadnił w sposób wystarczający skorzystanie z odstępstw znajdujących się w przepisach rozporządzenia. W szczególności: w kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy organ ograniczył wniosek inwestora, a przyjętą maksymalną wartość uzasadnił występującą sąsiednią zabudową o wnioskowanej funkcji; w kwestii szerokości elewacji frontowej odstępstwo organ argumentował istniejącą zabudową pierzejową, która wypełnia całe szerokości działek oraz faktem, że maksymalne szerokości na obszarze analizy są znacznie większe; w kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ uzasadnił odstępstwo wysokością budynków znajdujących na działkach sąsiednich i ich podobną funkcją oraz koniecznością kontynuacji wysokości, zaś maksymalną wysokość 24 m (która jest wskazana we wniosku, w przeciwieństwie do tego co stwierdza skarżąca) dopuścił w odległości min. 10 m od linii zabudowy i to wobec wysokości budynków w głębi kwartału znajdujących się na sąsiednich działkach; w kwestii geometrii dachu skoro w większości dachy są płaskie do 15 stopni, to ustalenie połaci do 10 stopni jest odpowiednie; wysokość kalenicy jest konsekwencją określonej wcześniej wysokości górnej krawędzi elewacji, zaś kierunek głównych gzymsów jest odpowiedni do pozostałych na obszarze. Zdaniem Sądu, argumentacja dotycząca parametrów nowej zabudowy przedstawiona przez organy, choć może nie w każdym przypadku szczegółowa, to jednak odnosząca się do skonkretyzowanych wartości ze wskazaniem konkretnych nieruchomości, we wskazanym zakresie uzasadnia odstąpienia od średnich wskaźników zabudowy. W szczególności należy zwrócić uwagę na fakt, że działki graniczące z działką będącą przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie po stronie zachodniej są zabudowane budynkami o podobnej lub tożsamej wysokości do wnioskowanej, więc budynek ten będzie niewątpliwie kontynuacją zastanej zabudowy i nie będzie on znacząco odbiegał od sąsiednich. Należy także podkreślić, że odstępstwo od średnich wskaźników jest działaniem z zakresu uznania administracyjnego i w ocenie Sądu, mając na względzie uwarunkowania i lokalizację zamierzenia inwestycyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że organy przekroczyły granice uznania, czy też działały w sposób dowolny. Tak więc, w ocenie Sądu, organy prawidłowo i wystarczająco uzasadniły odstępstwa od średnich wskaźników, a odstępstwa te nie zaburzą istniejącej struktury przestrzennej, w szczególności w odniesieniu do sąsiadujących działek. Ponadto nie może umknąć uwadze, że ustalone parametry nie przekraczają wartości maksymalnych i tym samym pozwalają stwierdzić, że budynek będzie wpisywał się w ład przestrzenny terenu analizowanego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej braku doręczenia załączników do decyzji (mapy i analizy urbanistycznej), należy stwierdzić, że naruszenie to nie miało ostatecznego wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy bowiem wynika (przeglądanie akt przez pełnomocnika skarżącej w dniu 30 stycznia 2024 r., gdy w aktach znajdowała się już analiza urbanistyczna oraz treść odwołania jak i skargi), że strona skarżąca zapoznała się z treścią analizy urbanistycznej. Powyższe uchybienie procesowe nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, po wtóre gdy w toku postępowania strona miała możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, zatem i projektem decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2009 r., IV SA/Wa 735/09, LEX nr 574172, CBOSA). Zatem powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, w związku z czym zarzut okazał się niezasadny. Odnosząc się do zarzutu skarżącej braku możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się w sprawie należy uznać zarzut za niezasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd w pełni podziela, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w takim zakresie, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1767/18, LEX nr 3105806, CBOSA). Zarzut skarżącej mógłby okazać się zasadny, gdyby brak poinformowania strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji miał wpływ na treść decyzji. W kontrolowanej sprawie skarżąca nie wykazała, że została pozbawiona w jakikolwiek sposób możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Skarżąca miała jednocześnie zapewniony udział w postępowaniu poprzez otrzymanie zawiadomienia z 18 stycznia 2024 r. o wszczęciu i prowadzeniu postępowania, a ponadto w toku postępowania pełnomocnik strony skarżącej w dniu 30 stycznia 2024 r. zapoznał się z aktami sprawy (czyli w czasie, gdy materiał w aktach został już w znacznej większości zebrany). Zatem aktywność procesowa skarżącej, tj. zapoznanie się z aktami czy złożenie odwołania, świadczy, w ocenie Sądu, że czynny udział strony był zapewniony w sposób wystarczający i zarzut skarżącej nie może zostać uwzględniony. Jak wynika z powyższego, zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się także innych wad skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a., a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a., a ponadto zgodnie z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę. a.tp.