I OSK 2339/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1565/22 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1565/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nad niepełnosprawną matką nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - skarżącą sprawuje nad matką opiekę w pełnym zakresie, a w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a więc wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Natomiast skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania. Brak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oznacza, że ustalony stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, niekwestionowany, a tym samym nie został podważony. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem wpływa na zakres w jakim Naczelny Sąd Administracyjny może skontrolować zaskarżony wyrok. Należy bowiem mieć na uwadze, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, ale wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Z kolei sformułowana w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię wymaga z jednej strony wykazania błędu w wykładni popełnionego przez organy lub Sąd I instancji, a z drugiej - wskazania, jak prawidłowo powinno się interpretować te przepisy. Błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji. Jednym słowem błędna wykładania musi dotyczyć prawa materialnego, a nie okoliczności dotyczących stanu faktycznego. Natomiast naruszenie prawa materialnego w postaci jego niewłaściwego zastosowania oznacza błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Polega ono zatem na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego w podniesionej w skardze kasacyjnej formie może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, który został przyjęty jako podstawa wyrokowania, a nie na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Inaczej ujmując niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy czym, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, gdy z jego uzasadnienia wynika, że skarżący zarzuca wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 74/23). To odwołanie się do podstawowych reguł i zasad dotyczących formułowania zarzutów w skardze kasacyjne stało się konieczne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, co oznacza, że Sąd kasacyjny nie może wykraczać poza podstawy kasacyjne wskazane w skardze kasacyjnej, ani w jakimkolwiek zakresie podstawy te uzupełniać lub rekonstruować, a także z uwagi na sposób sformułowania zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nad niepełnosprawną matką nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy skarżącą sprawuje nad matką opiekę w pełnym zakresie, a w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa więc przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne przy tym jest to, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Skoro świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga, to musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Podkreślić również należy, że chociaż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 136/22, z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1096/22 oraz z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1875/22). Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego dokonuje ustalenia czy brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a także czy opieka ta stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Dowody te podlegają łącznej ocenie, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Na podstawie oświadczenia strony, wywiadu środowiskowego, a także dołączonej do pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 30 maja 2022 r. oceny pacjenta, tj. H. Z. według skali Barhel ustalony został konieczny zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką skarżącej kasacyjnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że czynności strony związane z opieką ograniczają się do pomocy w czynnościach higienicznych, pomocy w ubieraniu się, czynności porządkowych, przygotowywaniu posiłków, codziennych zakupów, ustalaniu wizyt lekarskich, pomocy w dotarciu do przychodni oraz realizacji recept. Nie są to natomiast czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opieką innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji przyjęto, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, że matka skarżącej, nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności skarżącej. Pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a niepodejmowaniem przez nią pracy, nie istnieje zatem związek przyczynowy. Należy przy tym wyjaśnić, że sama konieczność opieki nie stanowi, w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Poza sporem pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. O ile jednak konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. W rezultacie legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach w ustaleniach faktycznych tej sprawy poczynionych przez organ i prawidłowo skontrolowanych przez Sąd I instancji, oraz nie podważonych w skardze kasacyjnej zachodziły podstawy do przyjęcia, że matka wnioskodawczyni nie jest osobą zupełnie niesamodzielną, wymagającą sprawowania nad nią stałej opieki i pielęgnacji w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało odmowę przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W tym bowiem stanie faktycznym, niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej, zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego było prawidłowe. Odnosząc się natomiast do stanowiska Sądu I instancji, w świetle którego przy ocenie przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma znaczenie okoliczność, że matka skarżącej kasacyjnie ma jeszcze jedną córkę, na której również ciąży obowiązek alimentacyjny Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne oraz pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 378/23, z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1313/23, z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1663/231 oraz I OSK 1594/23, z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 1703/23 oraz I OSK 2545/23, z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2457/23, I OSK 2540/23, I OSK 1935/23 oraz I OSK 2659/23, z dnia 7 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2229/23, I OSK 2181/23, I OSK 2086/23, I OSK 1941/23 oraz I OSK 1944/23). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię akceptując stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie o możliwości odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na możność partycypowania przez siostrę skarżącej kasacyjnej w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką. Naruszenie to jednak pozostaje bez wypływu na wynik sprawy, bowiem podstawową przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką nie wyłącza możliwości podjęcia zatrudnienia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną albowiem wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.