I OSK 2659/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: NSA Marian Wolanin del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 598/23 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 lutego 2023 r., nr SKO-NP-4115-528/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KRAKOWIE WYROKIEM Z 12 LIPCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ M.O. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W NOWYM SĄCZU Z 14 LUTEGO 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO Z TYTUŁU REZYGNACJI Z ZATRUDNIENIA. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię na skutek zaniechania dokonania wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że: 1) zakres opieki świadczony przez skarżącą nad matką nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy skarżąca sprawuje nad matką opiekę w pełnym zakresie, pomagając jej nawet w czynnościach samoobsługowych, a w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; 2) brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie decyzją z 14 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że pomiędzy opieką (jej zakresem) a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie występuje związek przyczynowo-skutkowy wymagany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu czynności podejmowane przez skarżącą wiążą się zasadniczo z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego i mogą być podejmowane obok zatrudnienia np. w niepełnym wymiarze. Dodatkowo organ wskazał, że skarżąca posiada rodzeństwo, które w większości może i powinno partycypować w wykonaniu zobowiązań alimentacyjnych wobec niepełnosprawnej matki, bez konieczności do uciekania się do pomocy państwa w tym zakresie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższą decyzję, co do zasady potwierdzając prawidłowość toku rozumowania organu. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających przepisach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że podopieczna skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, czy z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). W konsekwencji powyższego dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego wykonywania czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W rozpoznawanej sprawie opieka sprawowana przez skarżącą kasacyjnie obejmuje wykonywanie czynności gospodarczych i higienicznych, zapewnienie dostępu do usług medycznych wraz z wykupem i podawaniem leków oraz trzykrotne w ciągu dnia smarowanie maściami i masowanie nóg w związku z dolegliwościami bólowo-zwyrodnieniowymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności te co do zasady stanowią czynności dnia codziennego, które – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji – mogą być podejmowane przed i po pracy. Jako takie czynności te nie kolidują zatem z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i mogą być wykonywane obok czynności mających na celu zapewnienie bieżących środków utrzymania. Sprawowany wymiar opieki nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Kolegium oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie wpływu występowania rodzeństwa skarżącej na możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały jasno określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 i następnych ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji takiej organy nie są uprawnione do wprowadzania dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a sąd administracyjny nie powinien sanować takiego podejścia. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc posiadanie przez wnioskodawczynię rodzeństwa, na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki, które z nielicznymi wyjątkami jako nieopiekujące się innymi niepełnosprawnymi członkami rodziny może uczestniczyć w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje ono, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, można przyznać świadczenie jednej z nich, pod warunkiem że spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22, z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2057/22, z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 157/23, czy z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1552/23). Nietrafność wskazanego powyżej stanowiska Kolegium i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie powoduje jednakże, że wydany wyrok i zaskarżona uchwała są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego tak w decyzji Kolegium, jak i zaskarżonym wyroku przesądza brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki nad niepełnosprawną matką a rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy. Na marginesie powyższego należy odnotować, że w związku z opieką nad niepełnosprawną matką skarżącej siostra skarżącej w okresie od maja 2010 r. do lipca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Oznacza to, że zakres sprawowanej w przeszłości opieki w ocenie orzekającego ówcześnie organu (organów) był na tyle niesporny, że umożliwiał przyznanie tego świadczenia z uwagi na spełnienie przesłanek jego przyznania wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Uwzględnienie tej okoliczności przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w ramach zakreślonych treścią art. 183 ppsa, tj. związania zakresem zarzutów kasacyjnych, wymagałoby uczynienia przez autora skargi kasacyjnej podstawą prawną jednego z zarzutów art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W tym miejscu należy wyjaśnić, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie profesjonalnego pełnomocnika procesowego strony skarżącej kasacyjnie i samodzielne formułowanie zarzutów kasacyjnych i poszukiwanie argumentacji na ich uzasadnienie. Oznacza to, że fakt przyznania w przeszłości świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką skarżącej nie mógł zostać uwzględniony w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.