II OSK 2097/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 286/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r., nr XVIII/203/2019 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na rzecz Gminy Nowy Tomyśl kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 286/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: "spółka", "skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu (dalej: "Rada") z 17 grudnia 2019 r., nr XVIII/203/2019 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl (dalej: "Uchwała", "Studium"). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do rozstrzygnięcia w granicach niniejszej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego Sąd pierwszej instancji był zobowiązany - w granicach sprawy - do dokonania kontroli działalności administracji publicznej Rady w zakresie zaskarżonej Uchwały, a pomimo obowiązków wynikających z powyższych przepisów Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli legalności Studium w zakresie jej zgodności z § 7 pkt 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233, dalej: "rozporządzenie w sprawie studium") w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie w sprawie planu miejscowego") oraz Lp. 7.6 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia o nazwie "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (wzór)", pomijając przy tym następujące okoliczności prawne: - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm., dalej: "ustawa o odpadach") w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 grudnia 2019 r. przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami; - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 grudnia 2019 r. przez selektywne zbieranie rozumie się zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami; - m.in. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.a, b oraz z art. 9c ust. 1a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. , poz. 2010, dalej: "u.c.p.g." lub "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach") w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 grudnia 2019 r. jednoznacznie wynika, iż działalność punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych polega na zbieraniu odpadów, a zatem pomijając, iż z powyższych okoliczności prawnych wynika, iż działalność punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych polega na gospodarowaniu odpadami w rozumieniu ww. ustaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów postępowania oraz uwzględnienie ww. przepisów rozporządzeń, ustawy o odpadach i u.c.p.g. powinno doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, iż teren objęty zaskarżoną uchwałą w granicach działki nr [...] położonej w N., na którym dopuszczono wykonywanie działalności w zakresie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, został nieprawidłowo oznaczony symbolem "P/U" w tekście i na rysunku Studium oraz naprzemiennie kolorami fioletowym i czerwonym na rysunku Studium, bowiem prawidłowo ten teren powinien zostać oznaczony symbolem "O" (gospodarowanie odpadami) w tekście i na rysunku Studium oraz kolorem ciemnoszarym na rysunku Studium, co w konsekwencji uniemożliwia Radzie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem przepisów art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), bowiem przy oznaczeniu w Studium terenu działki nr [...] położonej w N. (w części, na której prowadzony jest Punk selektywnego zbierania odpadów komunalnych, dalej: "PSZOK") symbolem "P/U" (tereny zabudowy produkcyjno-magazynowej lub usługowej) oraz naprzemiennie kolorami fioletowym i czerwonym nie jest możliwe oznaczenie terenu tej działki w części, na której prowadzony jest PSZOK, symbolem "O" (gospodarowanie odpadami) i kolorem ciemnoszarym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co winno doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, iż zaskarżona uchwała istotnie narusza zasady sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., czego konsekwencją winno być stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie i orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z wnioskiem skargi, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo oddalił skargę w całości. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów tj.: wyroku WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 246/23 z uzasadnieniem oraz skargi kasacyjnej z 27 lipca 2023 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 246/23. 3. Pismem z 21 września 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17 - CBOSA). Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. w sposób ogólny wskazuje na zakres kognicji sądów administracyjnych, tj. sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej, a także stosowane przez te sądy środki, tj. poprzez odesłanie w tej kwestii do ustawy. Stąd też naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko w sytuacji, w której sąd administracyjny rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. Powołując się na zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., podobnie jak na zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a., nie można natomiast zwalczać skutecznie w skardze kasacyjnej ocen sformułowanych przez sąd pierwszej instancji co do legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20, CBOSA). Oczywiste jest, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego studium w granicach interesu prawnego skarżącej. W szczególności uznał za legalne ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania działki nr [...] znajdującej się w części na terenie oznaczonym jako P/U oraz objętej zakazem lokalizacji inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów. Ponadto, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, studium pozwala na kontynuowanie prowadzonej działalności zarówno w zakresie punktu PSZOK, jak i produkcji wyrobów dla budownictwa i działalności handlowej, nie pozwala natomiast jej rozszerzyć o gospodarowanie odpadami. W uzasadnieniu tym wskazano również, że przedmiotowe ograniczenie możliwości rozszerzenia działalności jest uzasadnione potrzebą ochrony interesów społeczności lokalnej (w pobliżu jest gęsta zabudowa mieszkaniowa i szkoła) i zawiera się w możliwości dotyczącej władztwa planistycznego przysługującego jednostce samorządu terytorialnego. Nie narusza to prawa własności, ponieważ nie odbiera skarżącej żadnych posiadanych już praw w zakresie przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela te oceny prawne wyrażone w zaskarżonym wyroku. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że Rada przyjmując kwestionowane przez Spółkę ustalenia Studium nadużyła władztwa planistycznego. 4.5. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie studium, rozporządzenia w sprawie planu miejscowego, ustawy o odpadach oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to są one również bezzasadne. W ramach tych zarzutów Spółka wywodzi, że działka nr [...] winna mieć oznaczenie w Studium "O", czyli winna być przeznaczona pod gospodarowanie odpadami. Po pierwsze, zarzuty te zostały wadliwie zakwalifikowane w skardze kasacyjnej jako naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przywołane przepisy mają charakter norm prawa materialnego, albowiem zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną determinowały treść Studium, a nie tryb jego uchwalenia. Po drugie, w świetle art. 9 i art. 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonego aktu), studium jest aktem wskazującym na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś aktem określającym w sposób definitywny konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości. Przeznaczenie danego terenu oraz określenie sposobu jego zagospodarowania następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 oraz art. 15 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonego aktu). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wyznaczenie w kwestionowanym studium dla części działki nr [...] jako funkcji wiodącej zabudowy produkcyjno-magazynowej z zakazem lokalizacji na przedmiotowym terenie inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów było dopuszczalne. Jednym z elementów ustaleń studium, który ma znaczenie przy określaniu statusu planistycznego nieruchomości jest zawarta na stronie 59 w punkcie 7 uwaga ogólna dopuszczająca dla istniejącej zabudowy ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w studium. Po trzecie, powołane w skardze kasacyjnej jako pominięte art. 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 24 ustawy o odpadach oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, z art. 9c ust. 1a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w ogóle nie miały zastosowania przy ustalaniu kierunków zagospodarowania spornego terenu. W zakresie kontynuacji dotychczasowej działalności jako dopuszczonej ogólnymi zapisami studium nie było zatem konieczności takiego ustalenia kierunku zagospodarowania tego terenu i jego oznaczenia symbolem - O. Subiektywne przekonanie skarżącej, że nie jest jednak dopuszczalne dalsze prowadzenie PSZOK na terenie oznaczonym w Studium "P/U", bowiem jest to sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami studium, w tym postanowieniami zawartymi na s. 59 pkt 7 Studium. Po czwarte, przywołane przez Spółkę postanowienia rozporządzeń w sprawie studium oraz w sprawie planu miejscowego nie determinują decyzji rady gminy co do ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danym studium, ale stanowią tylko przepisy wykonawcze o charakterze technicznym, których celem jest m. in. zachowanie jednolitości co do wymagań formalnych projektu studium na terenie całego kraju. Natomiast o tym, jaki kierunek zagospodarowania należy przyjąć dla danego terenu, decyduje rada gminy wykonując władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), kierując się m. in. zasadą proporcjonalności, zasadą zrównoważonego rozwoju oraz potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego (art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 u.p.z.p.). 4.6. Jeżeli chodzi o wniosek dowodowy sformułowany w skardze kasacyjnej, to dotyczył on dokumentów znanych Sądowi z urzędu. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.