II SA/Gl 308/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Gapiński po rozpoznaniu w dniu 14 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia stanowiska w przedmiocie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie wnoszącej skargę kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Rada Miasta L. (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 6 lutego 2024 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zajęcia stanowiska w przedmiocie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla przygotowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] w L. (dalej – uchwała). W skardze z dnia 13 lutego 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. J. (dalej – Skarżący) zakwestionował powyższą uchwałę Rady Miasta z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...] i wniósł o: 1) uchylenie jej w całości; 2) zabezpieczenie postępowania poprzez zawieszenie wykonalności uchwały do czasu rozpoznania skargi; 3) zabezpieczenie postępowania poprzez nakazanie organowi obwieszczenia treści postanowienia o zabezpieczeniu wskazanym w punkcie 2 poprzez umieszczenie odpisu postanowienia niezwłocznie po jego otrzymaniu: na drzwiach wejściowych budynku Urzędu Miasta L., na stronie internetowej Urzędu Miasta L. w dziale komunikaty, na stronie BIP Urzędu Miasta L.; 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia w kwocie 50 km x 1,15 zł/km x 2 strony, co stanowi 115 zł za każdą rozprawę stacjonarną. W uzasadnieniu skargi Strona w pierwszej kolejności podkreśliła, że jest mieszkańcem gminy L.. Następnie powołując się na art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej – u.p.z.p.) stwierdziła, że warunkiem powstania uprawnienia do uchwalenia wysokości renty planistycznej jest uchwalenie lub zmiana planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero więc jego uchwalenie powoduje powstanie możliwości określenia stawki renty planistycznej. Tymczasem – jak zauważył Skarżący – nie został jeszcze uchwalony plan miejscowy, a tym samym nie zaistniała przesłanka dla ustalenia stawki renty planistycznej. Ponadto wskazano, że Rada Miasta nie dysponuje operatem szacunkowym pozwalającym na stwierdzenie, czy i w jakim stopniu doszło do zmiany wartości zarówno nieruchomości objętych planem, jak i nieruchomości sąsiednich. Zaznaczono bowiem, że właścicielom nieruchomości sąsiednich względem obszaru objętego planem, bądź jego zmianą, może również przysługiwać odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości wskutek przyjęcia wspomnianej uchwały. Celem renty planistycznej jest nie tylko uzyskanie podatku w związku z nagłym wzrostem wartości nieruchomości objętych planem, ale także zabezpieczenie środków niezbędnych do wypłacenia odszkodowań właścicielom nieruchomości sąsiednich, jeśli wskutek zmiany planu lub jego uchwalenia stracą one na wartości. Zatem – według Skarżącego – dopóki nie zostaną ujawnione zdarzenia powodujące powstanie roszczeń wobec gminy, to niedopuszczalnym jest ustalenie wysokości renty planistycznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie przewiduje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na tereny przemysłowe (z przeznaczeniem na magazyny, co wiąże się ze wzrostem ruchu ciężarowego i zanieczyszczeniem), co spowodować może spadek wartości nieruchomości sąsiednich, w tym budynków mieszkalnych. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że obniżenie stawki podatku podyktowane było ochroną autochtonów przed "kradzieżą" ich majątku w formie renty planistycznej. Jak zauważył Skarżący, w trakcie dyskusji akcentowano, że podatek będzie służył wszystkim mieszkańcom, a nie ich płatnikom, co wskazuje na jego "niesprawiedliwość". Ponadto tak ustalona stawka podatku ma chronić sprzedających, którzy przestępując do transakcji często nie mają świadomości obowiązku uiszczenia podatku. Jednak, jak zauważył Skarżący, nie przeprowadzono ustaleń co do tego, czy ciężar jego uiszczenia nie jest przerzucany na kupujących. Ponadto w świetle art. 2, art. 20, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 80 Konstytucji RP sposób spożytkowania podatku winien być nakierowany na zaspokajanie w równym stopniu wspólnych celów, a więc jego beneficjentami nie mogą być wyłącznie ich płatnicy, ale ogół społeczeństwa. Zatem uchwała zmierza do uprzywilejowania grupy osób, które uzyskały nagły przyrost wartości nieruchomości, wskutek działania ogółu mieszkańców, tj. Rady Miasta. Pozbawia to dochodu Gminę, która może ponieść ciężar odszkodowań z tytułu utraty wartości nieruchomości sąsiadujących z terenami objętymi planem miejscowym. Podkreślił jednocześnie, że płacenie podatków jest podstawowym obowiązkiem obywateli, a Rada Miasta winna stać na straży jego realizacji. Skarżący wyraził również stanowisko, że uchwalenia uchwały dokonano z rażącym naruszeniem zasad państwa prawa. Otóż uchwałę w zaskarżonym kształcie poddano pod głosowanie bez uprzedniego przedstawienia pozostałych propozycji dotyczących wysokości stawki renty planistycznej. Dopiero wskutek protestów części osób uprawnionych do głosowania, przewodniczący zgromadzenia poddał pod głosowanie kolejne wnioski, podczas gdy ten pierwszy został już przegłosowany. Według Skarżącego, skoro statut, ani regulamin Rady Gminy nie określa sposobu głosowania nad wnioskami przeciwstawnymi, to powinna być ustalona kolejność głosowania nad nimi i dopiero wtedy można poddać je pod głosowanie. Zdaniem Skarżącego, metoda przeprowadzenia głosowania: po pierwsze - mogła związać głosujących faktem, iż oddali swój głos za określonym wynikiem już wcześniej, a po drugie - uprzywilejowywał jedną z propozycji w stosunku do innych. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne i jest sprzeczne z zasadami wynikającymi z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 marca 2024 r. Burmistrz Miasta L. wniósł o jej oddalenie, jako oczywiście bezzasadnej. W treści pisma wyjaśnił, że aktualnie prowadzi postępowanie wynikające z uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] w L. Z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wywiódł, że stawka tzw. renty planistycznej jest ustalana w miejscowym planie zagospodarowania i jedynym ograniczeniem jest to, że nie może jej wysokość przekraczać 30%. W tej sytuacji stwierdził, że zaskarżone działanie wynikało z obowiązku wprowadzenia odpowiedniego zapisu dotyczącego wysokości stawki wspomnianej opłaty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie od dnia 9 lutego 2024 r. do dnia 1 marca 2024 r. został wyłożony do publicznego wglądu. Podkreślił przy tym, że zaskarżona uchwała jest jedynie stanowiskiem organu stanowiącego, a ostateczna wysokość stawki tzw. renty planistycznej zostanie ustalona w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Burmistrza, przepisy prawa wymagają, aby stawka opłaty została określona najpóźniej do dnia wyłożenia projektu planu. Dlatego też pozbawione podstaw jest twierdzenie Skarżącego, że to ma nastąpić po sporządzeniu operatu szacunkowego na skutek uchwalenia planu miejscowego. Ponadto Burmistrz wyraził pogląd, że chybiony jest także zarzut dotyczący odszkodowania przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości objętych planem, w jego ocenie, ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynie negatywnie na nieruchomości sąsiednie dzięki odpowiednim zapisom. Ponadto przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miało aspekt pozytywny dla terenów sąsiednich, gdyż zakładana on rozbudowę infrastruktury drogowej oraz sieci uzbrojenia terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2024 r odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały oraz postanowieniem z dnia 24 lipca 2024 r. odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 września 2024 r. oddalił zażalenie Skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2024 r. oddalające wniosek o wyłączenie sędziego i asesora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta L. z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...] w sprawie zajęcia stanowiska w przedmiocie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla przygotowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] w L. Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058). Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., stawia większe wymagania wobec skarżącego, który wykazać musi nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Jest to poważne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej we wspomnianym art. 50 § 1 p.p.s.a., ograniczono ją bowiem wymogiem wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. Skarga z art. 101 u.s.g. nie ma zatem charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Nie można jej wnieść tylko na tej podstawie, że w przekonaniu skarżącego kwestionowany akt narusza prawo (zob. D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101). Środek z art. 101 u.s.g. wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Skarga na uchwałę organu gminy nie jest actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 968/22, Lex nr 3504603; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, Lex nr 2865757). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II OSK 978/08 (Lex nr 530031) uznał, że zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. Identyczne stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) stwierdzono, że legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 u.s.g., nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis; trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Tym samym nie uznaje się legitymacji skargowej z tytułu samego zamieszkiwania w określonej gminie. Ponadto w innym wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008, nr 7, poz. 121) Trybunał wskazał, że tego rodzaju legitymacja skargowa, polegająca na inicjowaniu, przez członków wspólnoty samorządowej gminy, kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej pojęcia "sprawy", o którym mowa we wspomnianym przepisie. Pojęcie "sprawy" wiąże się bowiem ze sprawą indywidualną, której tożsamość jest identyfikowana przez związek z określonym podmiotem prawa, oraz określonym stanem faktycznym, który ma być prawnie zakwalifikowany przez sąd. Nie spełnia więc wymogów konstytucyjnych pojęcia sprawy, zawartego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, sam przepis prawny, pozbawiony innych, koniecznych elementów danej, indywidualnej sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że Skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący wskazuje, że jest mieszkańcem Gminy, której organ uchwałodawczy wydał zakwestionowany akt. W piśmie z dnia 2 lipca 2024 r. dodatkowo wyjaśnił, że zamieszkuje na wynajętej nieruchomości znajdującej się poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą, lecz prowadzi negocjacje mające doprowadzić do zakupu działki, która zlokalizowana jest w obrębie przedmiotowej uchwały. Zaznaczył, że sprzedający domaga się uwzględnienia w umowie klauzuli, iż kupujący poniesie ciężar renty planistycznej. Z tego też względu – w jego ocenie – wysokość renty planistycznej ma związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego (wysokością renty), a sytuacją Skarżącego. Ponadto wpływ na jego sytuację prawną będzie miało to, że wobec utraty dochodu z tytułu renty planistycznej, Gmina będzie zmuszona poszukiwać innych źródeł zasilenia budżetu, a to wiązać się będzie z podniesieniem danin i opłat lokalnych, które opłaca również Skarżący. Jak jednak wyjaśniono to wcześniej, legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu zamieszkiwania na terenie gminy, czy zamiaru kupna nieruchomości w obszarze, na którym przewidywana jest zmiana planu miejscowego. Trudno zresztą przyjąć, aby zaskarżona uchwała mogła naruszyć indywidualny interes prawny lub uprawnienie Skarżącego. Otóż akt ten jest propozycją Rady Miasta co do wysokości stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (tzw. renty planistycznej). Jest to forma opinii, gdyż żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje związania takim stanowiskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który przygotowuje projekt planu miejscowego. Zatem nie wpływa ona na sytuację prawną Skarżącego, a także nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu u.s.g., w tym interesu prawnego Skarżącego. Podnieść należy, że w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. to organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego, który w dalszej kolejności jest uchwalany przez radę gminy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Dodać również należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera rozwiązania, które pozwalają na aktywne uczestnictwo zainteresowanych podmiotów w procedurze planistycznej. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 810/22, Lex nr 3621452). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji postanowienia.