II SA/Rz 741/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Rzeszowie na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 21 czerwca 2022 r. nr LXIV/1372/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Miasta Rzeszowa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Regionalnego w Rzeszowie (dalej: "Prokurator") jest uchwała Rady Miasta Rzeszowa (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia 21 czerwca 2022 r. nr LXIV/1372/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Miasta Rzeszowa (opublikowana w dniu 28 czerwca 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego pod poz. 2467). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm. - dalej: "u.s.g."), art. 15 ust 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. 2021 r. poz. 2490 - dalej: "u.o.s.p."). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: - art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust 1 i 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Miasta Rzeszowa, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 25 zł "za każdą rozpoczęta godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia rade gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczęta godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" w konsekwencji czego zaskarżone uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej; - art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust 1 i 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Miasta Rzeszowa, którzy uczestniczyli w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu w wysokości 12 zł "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu", podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżone uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta Rzeszowa z 21 czerwca 2022 r., Nr LXIV/1372/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Miasta Rzeszowa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Organu o odrzucenie skargi Sąd ocenia go za całkowicie bezzasadny. Powołując się na art. 70 ustawy o Prokuraturze, reprezentujący Radę Miasta Rzeszowa Prezydent, wskazał, że: " chociaż powołany przepis nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych środków prawnych to jednak, jak podkreślił, użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie: "prokurator może także wystąpić do sadu administracyjnego", wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy, jak podkreślił, kontrolowany akt jednostki samorządu terytorialnego obowiązuje już od dłuższego czasu, adresaci aktu pozostają przeświadczeni o jego legalności, a uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy". Ocena czy w danym przypadku prokurator mógł czy też powinien wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego nie mieści się w kategorii oceny dopuszczalności wniesionej przez niego skargi, do czego, zdaje się prowadzi wniosek Organu zmierzający do odrzucenia skargi wniesionej przez Prokuratora. Na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") prawo do wniesienia skargi przez prokuratora wynika wprost z art. 50 § 1. Prawo to nie jest uzależnione od spełnienia innych przesłanek. Prokuratorowi co do zasady przypisać należy cel jakim jest dbanie o zgodność aktów prawnych z przepisami prawa i w tym celu ustalono po jego stronie legitymację prawną do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Próba uzasadnienia wniosku o odrzucenie skargi brakiem legitymacji, oceniona być musi jako contra legem i nie może być oczywiście zaakceptowana. Ponadto, jak czytamy w art. 52 § 1 p.p.s.a. Prokurator zwolniony jest z obowiązku wyczerpania administracyjnego toku instancji przed wniesieniem skargi do Sądu. W świetle powyższego także z tego powodu skarga, wbrew oczekiwaniu Organu, nie mogła podlegać odrzuceniu. Na marginesie należy jedynie podać, że po zmianie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, która miała miejsce 1 czerwca 2017 r. na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935 ) wniesienie skargi nie jest już w ogóle uzależnione od wcześniejszego wniesienia środka zaskarżenia, a co za tym idzie skargę taką można wnieść jak stanowi art. 53 §2a p.p.s.a., w każdym czasie. Skargę taką, poza Prokuratorem i innymi podmiotami wymienionymi w art. 50 § 1 p.p.s.a., może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Całkowicie chybiony jest również wniosek o odrzucenie skargi z tego powodu, że została ona złożona przez Zastępcę Prokuratora Regionalnego, podczas gdy z uwagi na, jak wskazano "monokratyczny organ jednoosobowy", prawo do tego miał wyłącznie Prokurator. Prokuratura RP ukształtowana jest według dyrektywy organizacyjnej, w myśl której stanowi ona jednolitą całość, a czynności poszczególnych jej organów są czynnościami całej prokuratury. Wyróżnienie poszczególnych jednostek prokuratury ma cel jedynie organizacyjny, techniczny, umożliwiający wykonywanie jej ustawowych zadań. Z punktu widzenie procesowego, w zasadzie obojętne jest, który z organów prokuratury dokonuje danej czynności, ponieważ wszystkie są czynnościami tej samej jednolitej instytucji. Każdy funkcjonariusz prokuratury wykonując zleconą mu czynność równocześnie reprezentuje prokuraturę jako całość i odwrotnie, każdy funkcjonariusz obciąża skutkami swojego działania całą prokuraturę. Zasada ta w ogólnym kształcie nie ogranicza roli prokuratora na poszczególnych szczeblach. Prawo do podpisania skargi przez Zastępcę Prokuratora Regionalnego wynika z kolei z zarządzenia Nr 26/2024 z 26 kwietnia 2024 r. w sprawie podziału czynności i zakresu zadań kierownictwa Prokuratury Regionalnej w Rzeszowie w zw. z art. 22 § 5 ustawy o Prokuraturze, na podstawie którego: zastępca prokuratora regionalnego kieruje prokuraturą regionalną w zakresie ustalonym przez prokuratora regionalnego i w tym zakresie jest prokuratorem przełożonym prokuratorów prokuratury regionalnej, prokuratorów prokuratur okręgowych oraz prokuratorów prokuratur rejonowych na obszarze działania prokuratury regionalnej Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały na wstępie wyjaśnić należy, że kontrola uchwał stanowiących akty prawa miejscowego poddana została kognicji Sądu na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Rozstrzygając w tym przedmiocie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec powyższego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g."), gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne ( art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W pierwszej kolejności za bezzasadny Sąd uznał wniosek skarżonego organu o umorzenie postępowanie z uwagi na wejście w życie uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę. Jak przyjmuje się w jednolitym orzecznictwem zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia ( patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. II FSK 355/14). Przechodząc zatem do oceny aktu wskazać należy, że materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Wielokrotnie kontrolując uchwały wydawane w oparciu o ten przepis Sądy podkreślały wagę przepisu, wynikające z niego konsekwencje w naliczaniu ekwiwalentu dla strażaków ratowników i wynikający z tego zakaz modyfikacji zapisów ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22 zwrócił uwagę, że użyte przez ustawodawcę w wyżej wskazanym przepisie pojęcie "uczestnictwa" odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym, zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego, zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalające wysokość ekwiwalentu. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, ale bezwzględny zakaz wprowadzania zapisów sprzecznych z zapisami ustawy. W świetle przedstawionego wyroku, który co należy odkreślić zaakceptował stanowiska wojewódzkich sądów administracyjnych, rację przyznać należy Prokuratorowi, że treść kwestionowanej uchwały z 21 czerwca 2022 roku nie pozwala przyjąć, iż właściwie realizuje upoważnienie normotwórcze z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Jej treść rodzi zasadniczą niepewność, czy ustalone kwoty ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach przysługują za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Podzielić należy zastrzeżenia, które odnoszą się do wskazania w uchwale, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W świetle powyższego stanowiska, z którym Sąd w skodzie orzekającym w pełni się identyfikuje, jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością tych przepisów. W zaskarżonej do Sądu uchwale Rada Miasta Rzeszowa dokonała takiej niedopuszczalnej modyfikacji treści przepisu ustawy wprowadzając do niej zapis, że dla strażników ratowników Ochotniczej Straży Pożarnych ustala się ekwiwalent pieniężny za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym i za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy jak wyżej wskazano ustawodawca uzależnił wypłatę ekwiwalentu zarówno za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, jak i szkoleniu lub ćwiczeniu, od uczestnictwa, które powiązał z rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Zatem z porównania zapisów uchwały i ustawy wynika, że zapisy uchwały są mniej korzystne. O ile bowiem ustawodawca wprowadza prawo naliczania ekwiwalentu już od chwili zgłoszenia wyjazdu lub gotowości o tyle normodawca lokalny uzależnia początek wypłaty ekwiwalentu od udziału w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej. Podobnie w przypadku ekwiwalentu za uczestnictwo w szkoleniu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Rada Miasta wprowadziła do uchwały nieznane ustawie i mniej korzystne zapisy. Wyeliminowanie tych zapisów, powoduje, że tracą sens pozostałe przepisu zawarte w uchwale ściśle powiązane z wyeliminowanymi przepisami. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.