III OSK 2859/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 74/22 w sprawie ze skargi O. w L. na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wyrokiem z 21 września 2022 r., II SAB/Bk 74/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi O. w L. na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej: 1. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z 8 lipca 2022 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 8 lipca 2022 r. skarżąca organizacja, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), wniosła za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Białymstoku: a) czy w okresie od 27 czerwca 2022 r. do 8 lipca 2022 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Białymstoku otrzymał korespondencję od nadawcy – Krajowego Stowarzyszenia Dyrektorów WORD? b) czy w okresie od 27 czerwca 2022 r. do 8 lipca 2022 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Białymstoku otrzymał korespondencję od nadawcy – Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Toruniu? c) treści wszelkiej korespondencji otrzymanej z Krajowego Stowarzyszenia Dyrektorów WORD w przypadku, jeśli odpowiedź na pytanie zawarte w lit. a) jest twierdząca; d) treści wszelkiej korespondencji otrzymanej z WORD Toruń w przypadku, jeśli odpowiedź na pytanie zawarte w lit. b) jest twierdząca. W odpowiedzi z 14 lipca 2022 r. organ poinformował, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym ich nie udostępnił. Pismem z 15 lipca 2022 r. skarżąca organizacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu, domagając się stwierdzenia bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wnioskowana korespondencja stanowi dokumenty wewnętrzne komunikacji między poszczególnymi WORD, nie są to zaś dokumenty urzędowe. Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że sposób załatwienia wniosku przez organ w niniejszej sprawie, przy założeniu, że dotyczy on informacji niemających waloru publicznej, należałoby uznać za prawidłowy. Rzecz w tym, że w ocenie sądu stanowisko organu w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądowej, opiera się bowiem na arbitralnym stwierdzeniu organu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Sąd wskazał, że za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Sąd nie przesądził o walorze żądanych informacji, stwierdził jedynie, że odpowiedź organu była niewystarczająca, bowiem trudno zapoznać się z motywami i jakimkolwiek stanowiskiem organu. Co prawda, organ podjął próbę wyjaśnienia zajętego stanowiska w odpowiedzi na skargę, jednak nie może ów akt konwalidować nieprawidłowego rozstrzygnięcia organu na dzień jego wydania. Sąd ten podkreślił, że organ w ogóle nie odniósł się do treści żądanych przez skarżącego informacji, okoliczności w których zostały wytworzone, tego czy i jakie środki zostały na to przeznaczone, ani też jaki był ich cel oraz przeznaczenie. Zdaniem sądu I instancji organ zobowiązany w ogóle tych kwestii nie rozważył, arbitralnie uznając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Sąd przypomniał, że w świetle u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Za informację publiczną uważa się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (tak np. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., III OSK 1188/21). W ocenie sądu wyłącznie jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie przez organ swojego stanowiska, zwłaszcza odmawiającego przyznania czy skorzystania przez stronę z przysługującego jej uprawnienia, może oprzeć się zarzutowi naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., I OSK 3922/18). Arbitralne stanowisko organu co do charakteru żądanych informacji przez skarżącego nie poddaje się żadnej kontroli. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie sądu organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, co spowodowało konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku, w zakreślonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.")). O braku bezczynności w załatwieniu sprawy, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 maja 2020 r., akt IV SAB/Wr 207/19). Jednocześnie uznał, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy skarżącego udzielając mu odpowiedzi, w sytuacji gdy organ odpowiedział zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa na wniosek złożony przez skarżącego w postaci odmowy udzielania odpowiedzi na złożony wniosek, tj. wykonał wszystkie czynności, co do których był zobowiązany przepisami obowiązującego prawa. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pismem z 8 lipca 2022 r. skarżąca organizacja złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z 14 lipca 2022 r. organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, wskazując, że informacje, o które wnosi skarżąca organizacja, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W tych okolicznościach sprawy skarżąca organizacja wniosła skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu ww. wniosku, podnosząc, że wnioskowane informacje, wbrew stanowisku organu, są objęte przepisami u.d.i.p. Sąd I instancji, nie odnosząc się w ogóle do kwestii charakteru wnioskowanych informacji, stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem "stanowisko organu w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądowej, opiera się bowiem na arbitralnym stwierdzeniu organu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej". Stanowisko sądu I instancji jest oparte na nieodpowiadającym prawu założeniu. Sąd błędnie bowiem zastosował kompetencje orzecznicze uregulowane w art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. bez weryfikacji, czy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W takiej sytuacji nie wymaga się od organu dokonywania pogłębionych rozważań odnośnie do charakteru wnioskowanych informacji, a już tym bardziej odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z ww. przyczyny nie trzeba uzasadniać przez pryzmat art. 107 § 3 k.p.a., jak to zasugerował sąd I instancji w uzasadnieniu. W przypadku gdy informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca, nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki: NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07 - LEX nr 470867, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2017 r., II SAB/Wa 355/17 - LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 lipca 2013 r., II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365). Niemniej, dla prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność organu w takiej sytuacji konieczna jest weryfikacja przez sąd, czy w istocie przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna. W przypadku gdy taki wniosek jednak dotyczy informacji publicznej, to informacja (powiadomienie) organu, o której mowa wyżej, jest błędna, zaś organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie rozpoznał prawidłowo wniosku o udostepnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie sąd I instancji błędnie przyjął, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem zbyt lakonicznie odpowiedział na wniosek organizacji, informując wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Jak wyżej wskazano, działanie organu było trafne, o ile przedmiotem wniosku w istocie nie jest informacja publiczna. O tym jednak powinien przesądzić sąd rozpoznający skargę na bezczynność organu, czego sąd I instancji nie uczynił. Tym samym sąd ten naruszył art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach sprawy organ dopuścił się bezczynności. Z uwagi na fakt, że sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru wnioskowanych informacji, tj. czy stanowią one informację publiczną, czy też nie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie mógł przyjąć, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznać skargi. W tej sytuacji konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając skargę, sąd ten powinien dokonać oceny, czy przedmiotem wniosku skarżącej organizacji z 8 lipca 2022 r. jest informacja publiczna i dopiero wtedy stwierdzić, czy odpowiedź z 14 lipca 2022 r. udzielona przez organ jest prawidłowa, czy też organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.