III SA/Lu 267/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec, Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Zarządu Powiatu w Hrubieszowie z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Zarządu Powiatu w Hrubieszowie na rzecz A. J. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu w H. z [...] lutego 2024 r. rozwiązano umowę o pracę z A. J. (dalej jako "skarżąca") zatrudnioną na stanowisku Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w H. ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych wskazanych w rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia, stanowiącego załącznik do uchwały. Zaskarżona uchwała została wydana podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107) oraz art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 1465). W rozwiązaniu umowy o pracę (pismo z 22 lutego 2024 r.) jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy wskazano nienależyte wykonywanie przez skarżącą podstawowych obowiązków pracowniczych, polegające na braku sprawowania prawidłowego nadzoru nad funkcjonowaniem Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w H. (dalej jako "SP ZOZ w H.") w zakresie dotyczącym zapewnienia wymaganej przepisami prawa obsady kadrowej. Powyższe polegało na braku zapewnienia pełnej obsady w Specjalistycznych Zespołach Ratownictwa Medycznego w IV kwartale 2023 r. w okresie od 19 października do 31 grudnia 2023 r., łącznie w znacznej liczbie 1260 godzin pracy zespołu "S" (bez lekarza systemu i w składzie 2 osobowym), co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na SP ZOZ w H. kary umownej w wysokości 123 354,00 zł, a tym samym naraziło pracodawcę na znaczne konsekwencje finansowe, stanowiło naruszenie zbiorowych praw pacjenta i generowało ryzyko nieprawidłowego udzielenia pacjentom świadczeń medycznych w sytuacji zagrożenia ich zdrowia i życia przez niepełne zespoły ratownictwa medycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. J. zaskarżyła w całości uchwałę Zarządu Powiatu w H.. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na złożeniu wobec skarżącej oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia wskutek rażącego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, mimo że do rażącego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych nie doszło oraz złożeniu oświadczenia w sposób uniemożliwiający odniesienie się do jego treści i stąd podjęcie próby obrony przez skarżącą; 2) prawa materialnego - art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na instrumentalnym oraz niemającym uzasadnionych podstaw skorzystaniu z ustawowej kompetencji do zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu; 3) prawa materialnego - art. 48 ust. 2 pkt 1 ppkt d) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 799 ), poprzez niewystąpienie do rady społecznej podmiotu leczniczego o przedstawienie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawie rozwiązania stosunku pracy z kierownikiem; 4) prawa procesowego – art. 8 ust. 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako "k.p.a.", stosowanymi per analogiam w związku z art. 2, art. 7 i art. 24 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 16 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez niezapewnienie skarżącej jakiegokolwiek udziału w procedurze kończącej się wydaniem zaskarżonego aktu, w tym nieumożliwienie jej zapoznania się z wynikami audytu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wniosła również o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: artykułu prasowego Tygodnika Z. z dnia [...] lutego 2024 r. dotyczącego omawianego stanu faktycznego - na fakty tam przytoczone, oświadczenia skarżącej zawartego w tym artykule, w całości - na fakty tam przytoczone, w szczególności na fakt pobudek kierujących piastunami organu oraz na fakt sposobu przeprowadzenia procedury rozwiązania umowy o pracę ze skarżącą. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w H. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała Zarządu Powiatu w H. w sprawie rozwiązania umowy o pracę ze skarżącą zatrudnioną na stanowisku Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w H., ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, że kontrola sądu dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd zobowiązany jest ustalić w pierwszej kolejności, czy uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego wydana została w zakresie kompetencji danego organu i czy istniały podstawy do jej podjęcia. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, powodujących stwierdzenie jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107), dalej jako "u.s.p.", który stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Z treści art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest sprzeczność uchwały z prawem. Wprawdzie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana została w granicach kompetencji zarządu powiatu, jednak sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że nastąpiło to w sposób dowolny i bez zapewnienia skarżącej prawa do wcześniejszego jej wysłuchania bądź wypowiedzenia się w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednakże faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20, z 20 października 2022 r., sygn.. akt II OSK 3116/19, z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 534/22 oraz z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 717/23 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11, w Warszawie z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 19/17). W wyroku z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3116/19 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że procedury o charakterze władczym, a do takich należy uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., nie mogą być oderwane od standardów konstytucyjnych. Prawo do sądu, ustanowione normą art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zabezpieczone normą art. 77 ust. 2, obejmuje prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności) – por. m.in. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; wyrok TK z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt SK 11/05, OTK-A 2006/3/27; wyrok TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01. OTK-A 2002/2/14. Wskazał ponadto, że w doktrynie zasadę prawa do sprawiedliwego i jawnego, szybkiego procesu odnosi się odpowiednio do procesu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprawy przez władzę publiczną sprawiedliwie, jawnie, bez nieuzasadnionej zwłoki, a bezpośrednio do postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 55). Skarżąca zarzuciła organowi, że nie dał jej żadnych możliwości wypowiedzenia się i ustosunkowania do postawionych zarzutów. Wskazała, że od 2 do 24 stycznia 2024 r. korzystała z zaległego urlopu wypoczynkowego, a od 25 stycznia do 19 lutego 2024 r. była nieobecna z powodu zwolnienia lekarskiego. Jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy wskazano nienależyte wykonywanie przez skarżącą podstawowych obowiązków pracowniczych polegających na braku sprawowania prawidłowego nadzoru nad funkcjonowaniem SP ZOZ w H. w zakresie dotyczącym zapewnienia wymaganej przepisami prawa obsady kadrowej w Specjalistycznych Zespołach Ratownictwa Medycznego w IV kwartale 2023 r. w okresie od 19 października 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Organ powołał się w tym zakresie na wnioski z audytu z dnia 19 lutego 2024 r. Skarżąca podniosła, że nie przedstawiono jej wyników tego audytu i zarzuciła, że nie miała możliwości ustosunkowania się do jego treści. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Powiatu w istocie pozbawił skarżącą prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z zebranymi dokumentami oraz możliwości wypowiedzenia się i przedstawienia swojego stanowiska. Przebywanie skarżącej na zwolnieniu lekarskim nie stanowiło okoliczności, która zwalniała organ z obowiązku zapewnienia stronie prawa do czynnego uczestnictwa w postępowaniu. Nie istniały żadne przeszkody, aby umożliwić skarżącej przedstawienie swojego stanowiska na piśmie. Skarżąca nie brała również udziału w posiedzeniu zarządu powiatu, podczas którego zadecydowano o rozwiązaniu z nią umowy, nie miała możliwości zabrania głosu. Pominięcie skarżącej i pozbawienie jej możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi, wskazuje na istotne naruszenie standardów działania administracji wyznaczanych zasadami demokratycznego państwa prawa. Z akt sprawy wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ w ogóle nie rozważał jakichkolwiek argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu. Również protokół posiedzenia Zarządu Powiatu w H. nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nie wyjaśnia rzeczywistych motywów podjęcia omawianej uchwały. Zaskarżona uchwała nie wskazuje w sposób przekonujący ustaleń i przyczyn rozwiązania umowy o pracę ze skarżącą bez wypowiedzenia. Z pisma z 22 lutego 2024 r. zatytułowanego "rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia", wynika, że informację o nieprawidłowościach oraz osobie za te nieprawidłowości odpowiedzialnej Zarząd Powiatu w H. powziął z wniosków z audytu z dnia 19 lutego 2024 r. W piśmie tym organ wskazuje również na karę umowną nałożoną na SP ZOZ w H. w wysokości 123 354,00 zł z tytułu naruszenia polegającego na braku zapewnienia pełnej obsady w Specjalistycznych Zespołach Ratownictwa Medycznego w IV kwartale 2023 r. W aktach sprawy brak jest jednak kompletnej dokumentacji źródłowej, nie wiadomo, na wyniki jakiej kontroli i wnioski z jakiego audytu (przez kogo przeprowadzonego) powołuje się Zarząd Powiatu w H. . Trudno ocenić, jakimi motywami kierował się zarząd formułując tego zarzuty. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest na tyle ogólne, że nie daje podstaw do przyjęcia, że organ prawidłowo działał w ramach swojego władztwa administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Ocena organu, że zachodziły podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały w tych okolicznościach jawi się jako dowolna i arbitralna. Co więcej, jak już wyżej zostało omówione, skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się i odniesienia do ustaleń organu i stawianych jej zarzutów. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Zarząd Powiatu przy podjęciu uchwały w sprawie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem SP ZOZ w H. nie miał obowiązku zasięgnięcia opinii rady społecznej podmiotu leczniczego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności, z którego wynika, że do zadań rady społecznej należy przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem, nie jest skierowany do podmiotu tworzącego, a jego adresatem jest jedynie rada społeczna. Określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego. Obowiązek zasięgania opinii rady społecznej szpitala nie został w nim wyrażony wprost (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 288/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt. IV SA/Po 673/16). Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, ponieważ ocena przesłanek rozwiązania umowy o pracę nie jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego, w tej kwestii właściwy jest sąd powszechny, sąd pracy. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie legalność podjęcia uchwały przez zarządu powiatu. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu naruszyło standardy demokratycznego państwa prawnego, w którym każda ingerencja w sferę prawną adresata działań administracji wymaga szczegółowego i udokumentowanego uzasadnienia. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).