III SA/Łd 546/10

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POSKIEJ Dnia 10 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska(spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Zarządu Powiatu w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Powiatu w K. na rzecz A. C. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Zarząd Powiatu w K. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty odwołał z dniem [...] A. C. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. W uzasadnieniu wskazano, że zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki uniemożliwiające pozostawienie A. C. na zajmowanym stanowisku. Wyjaśniono, że w dniu [...] do organu wpłynęła skarga słuchaczy Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. dotycząca nieprawidłowego zachowania dyrektora w stosunku do dorosłych osób. Natomiast w dniu [...] wpłynęła skarga pracowników CKU informująca o nieprawidłowościach w placówce zarządzanej przez A. C. Skargi te przekazano według kompetencji Radzie Powiatu celem zbadania ich zasadności. W wyniku postępowania wyjaśniającego Komisja Rewizyjna Rady Powiatu ustaliła rażąco błędną politykę kadrową w zakresie obsady funkcji wicedyrektorów CKU, znaczącą liczbę osób zatrudnionych na tym stanowisku w krótkim okresie –co zdaniem Komisji świadczy dobitnie albo o złej ocenie dokonanej przez dyrektora w zakresie przydatności i predyspozycji kandydatów do pracy na tym stanowisku lub o nieumiejętności po stronie dyrektora współpracy z podwładnymi. Wskazano na brak konsultacji dyrekcji z nauczycielami w zakresie dokonywanych zakupów pomocy naukowych i uzupełnianiu księgozbiorów oraz na nieuzasadnione brakiem potrzeb dydaktycznych nieprzedłużenie umowy o pracę dotychczasowej nauczycielce biologii i zatrudnienie w to miejsce nowych, emerytowanych nauczycieli. Organ zauważył również fakt zatrudniania przez dyrektora osób spokrewnionych, zatrudnienie w podległej placówce męża oraz ujawnione w trackie oględzin dzienników lekcyjnych "przeróbki" wpisów potwierdzających fakt odbywania zajęć lekcyjnych – dotyczy to matematyki, której naucza dyrektor. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Powiatu w K. w sprawie rozpatrzenia skarg na działanie dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. uznała skargi za zasadne. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] wyjaśniono także, że na niekorzyść dyrektora świadczą notatki ze spotkań nauczycieli Centrum Kształcenia Ustawicznego z przedstawicielami Starostwa Powiatowego w K., m.in. o utrudnieniach ze strony dyrektora w zakresie przydziału obowiązków nauczycieli w letnim semestrze roku szkolnego 2009/2010, zatrudnianiu przez dyrektora emerytowanych nauczycieli oraz niejasnym systemie motywowania nauczycieli. Organ podniósł także, że w dniu [...] została złożona skarga pracowników obsługi obrazująca mechanizmy stosowane przez dyrektora szkoły w stosunku do tej grupy pracowników. Wskazano również na zalecenia i wnioski poaudytowe dla Centrum Kształcenia Ustawicznego. W uzasadnieniu podkreślono również, że w toku kontroli finansowej ujawniono słaby system kontroli wewnętrznej w zakresie gospodarki finansowej. Po analizie dowodów księgowych stwierdzono również wiele nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków publicznych oraz wykazano, że zakupy dokonywane w placówce nie zawsze są celowe i oszczędne. Podniesiono, że w toku kontroli A. C. utrudniała prace zespołu kontrolującego, odmówiła m.in. udostępnienia akt osobowych pracowników. Ujawniono, że w placówce nie są przestrzegane przepisy Kodeksu pracy w zakresie prawidłowego planowania czasu pracy (dwukrotne rozpoczynanie pracy w tej samej dobie pracowniczej). W ocenie organu dyrektor placówki nie realizuje statutowych zadań placówki- szczególnie w zakresie pozaszkolnych form dokształcania i doskonalenia. Jednocześnie wskazano na niewłaściwe gospodarowanie powierzonym mieniem poprzez zaciągnięcie przez dyrektora zobowiązań ponad te, które wynikają z planu finansowego (pismem z dnia [...] zawiadomiono o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych). Wyjaśniono również, że w dniu [...] Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię o odwołaniu A. C. ze stanowiska dyrektora Centrum. Na podstawie cytowanej wyżej uchwały Starosta K. pismem z dnia [...] nr [...] odwołał A. C. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. Pismem z dnia [...] A. C. wezwała Zarząd Powiatu w K. do usunięcia naruszenia prawa wobec podjętej w dniu [...] uchwały tego organu. Strona zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu od chwili jego wszczęcia do jego zakończenia oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi, pismem z dnia [...], Zarząd Powiatu w K. poinformował, że podjęta uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia, wiec nie ma podstaw do jej uchylenia. W skardze z dnia [...] A. C. uchwale z dnia [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, od chwili jego wszczęcia do zakończenia oraz art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów skutkujące błędami w ustaleniach faktycznych. Strona zarzuciła również naruszenie prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 pkt ustawy o systemie oświaty polegające na niewłaściwym zastosowaniu powyższego przepisu poprzez przyjęcie, że zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego. Strona wniosła o uchylenie powyższej uchwały. W ocenie strony przyczyny z powodu których ją odwołano nie można uznać za szczególnie uzasadnione przypadki z art. 38 ust. 1 pkt 2. Nie było podstaw do jej odwołania, bowiem dalsze kierowanie placówką nie stanowiło zagrożenia dla osiągnięcia celów CKU w K. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się, w zaskarżonej uchwale, naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wydania zaskarżonej do Sądu uchwały stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.). W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powołany przepis daje organowi możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: - zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, - kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie tj. art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty. W judykaturze niekwestionowany jest pogląd, że przewidziana w tej normie prawnej regulacja jest instytucja wyjątkową, a w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków", stanowiących podstawę do odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora, nie mieści się każde naruszenie prawa przez tę osobę (wyrok WSA z dnia 9 maja 2001r. II SA 3293/00 - publ. Pr. Pracy 2001/9/41). Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie określonym w zaskarżonej uchwale powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Nie ulega wątpliwości, że aby dokonać oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty niezbędnym jest zapoznanie się z argumentacją organu wskazującą na to, jakie "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie spowodowały zastosowanie przez organ wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przyjmuje się, że uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinna zawierać odpowiednie uzasadnienie. Stanowisko to znajduje umocowanie w orzeczeniach Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 103/03 (OSNP 2004/21/371), czy też wyroku tego Sądu z dnia z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97 (OSNAPiUS 1997 nr 19, poz. 369). Orzeczenia te wprawdzie dotyczą uprzedniego stanu prawnego, gdzie art. 38 ust. 2 omawianej ustawy stanowił, iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, - to jednak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym zawierającym podobne rozwiązanie przedmiotowej kwestii nie utraciły swojej aktualności. Podkreślono tam, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce. W wyroku z dnia 19 lutego 1997r., III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej uchwały, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym uwagę na to, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy. W wyroku z dnia 18 kwietnia sygn. akt I OSK 86/08 ( LEX nr 470925) Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tych kwestii podkreślił, iż użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojecie " szczególnie uzasadnionych przypadków " winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Warto również powołać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006r. w sprawie o sygn. akt I OSK 706/06, w którym podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu (system inf. prawnej Lex nr 320829). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy prawne zaprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach. Odnosząc powyższe do przedmiotowego postępowania należy wskazać, iż zaskarżona uchwała z dnia [...] nr [...] Zarząd Powiatu w K., powołująca się na przepis art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, wprawdzie zawiera uzasadnienie, ale uzasadnienie to jest jedynie opisem stanu faktycznego w sprawie i przedstawieniem zarzutów wobec dyrektora szkoły. W orzecznictwie sadów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż akt odwołujący nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły powinien być odpowiednio uzasadniony. Oznacza to, iż ocena i uznanie organu który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętej uchwały. Istotne są przy tym wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętej uchwały.( np. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r . sygn. akt I SA/Wa 1854/09 nie publikowany ). W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu uchwały brak jest wywodów i argumentacji prawnej, wskazania konkretnych przepisów prawnych, które skarżąca swoim postępowaniem naruszyła. Brak jest w tym dokumencie także wyjaśnienia, dlaczego działanie skarżącej należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania jej ze stanowiska dyrektora placówki. Stwierdzić zatem należy, iż uzasadnienie to nie spełnia warunków prawidłowego uzasadnienia uchwały odwołującej dyrektora szkoły z tej funkcji. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego skontrolowania tego aktu, w szczególności w aspekcie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" uprawniającego organ do zastosowania tego szczególnego trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Brak odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia uniemożliwia dokonanie oceny jego legalności, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela poglądu pełnomocnika skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ art. 10 kpa, gdyż uwzględniając charakter prawny uchwały o odwołaniu nauczyciela z funkcji dyrektora odwoływanie się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałaby zastosowania analogii legis. Sąd jednak zgadza się z poglądem pełnomocnika skarżącej, iż zapoznanie się skarżącej z zebranym materiałem dowodowym, umożliwienie wypowiedzenia się i wysłuchanie skarżącej przed podjęciem uchwały jest konieczne, co podkreśla ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 817/10 nie publikowany ). Wywieść taki obowiązek należy jednak nie z art. 10 kpa , a z zasady demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji ), a także z zasad wypracowanych na płaszczyźnie międzynarodowej ( art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. , który statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień ). Okoliczność podnoszona przez organ, iż strona brała czynny udział w postępowaniu, gdyż w trakcie dokonywanych kontroli mogła składać wnioski nie jest wystarczająca dla uznania, iż wobec skarżącej cytowana wyżej zasada była zachowana. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), O wstrzymaniu wykonalności uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zastosować się do rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.