I GSK 745/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Kowala od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 734/23 w sprawie ze skargi A Sp. j. w R. na czynność Wójta Gminy Kowala z dnia 24 grudnia 2018 r. nr znak: OKS.4431.5.2018 w przedmiocie odmowy uwzględnienia korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wójta Gminy Kowala na rzecz A Sp. j. w R. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 734/23 na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi P. S. i K. P. spółka jawna z siedzibą w R. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Wójta Gminy K. z dnia 24 grudnia 2018 r. nr OKS.4431.5.2018 w przedmiocie korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 9 lutego 2018 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy K. o objęcie wychowaniem przedszkolnym dzieci, które nie ukończyły 3 lat, a uczęszczają do prowadzonego przez nią przedszkola. Do pisma załączyła opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie oraz listę dzieci uczęszczających do przedszkola, które ukończyły 2,5 roku życia. Wniosła o zobowiązanie przekazywania dotacji na wszystkie dzieci korzystające z edukacji przedszkolnej w prowadzonym przez skarżącą przedszkolu niepublicznym, tj. dzieci w wieku 3-6 lat oraz dzieci, które ukończyły 2,5 roku - zgodnie z art. 90 ust. 2d ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi Wójt w piśmie z dnia 26 lutego 2018 r. wskazał, że ze względu na fakt, że wskazane dzieci nie są mieszkańcami gminy K., jak również nie były planowane na ten cel środki finansowe w budżecie gminy na 2018 r., organ nie będzie dotował pobytu dzieci, które nie ukończyły 3 lat uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez skarżącą. W dniu 28 listopada 2018 r. skarżąca złożyła do organu informację korygującą faktyczną liczbę dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, uwzględniając w niej dodatkowo dzieci, które ukończyły 2,5 roku, za okres wcześniejszy, tj. od stycznia do września 2018 r. i wniosek o wypłatę na nie dotacji w pełnej wysokości. Skarżąca wskazała, że korekta dotyczy dzieci, które w 2018 r. nie zostały zgłoszone w deklaracji miesięcznej do dotacji gminnej. Wójt, pismem z dnia 24 grudnia 2018 r., stanowiącym zaskarżoną czynność, odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej. Podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 4 i 5 uchwały nr XLIII.278.2018 Rady Gminy K. z dnia 2 lutego 2018 r., organ prowadzący przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego lub osoba upoważniona przez ten organ zobowiązane są do złożenia w Urzędzie Gminy w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca, w którym ma być przekazana dotacja, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Liczba uczniów wskazana w informacji, o której mowa w ust. 4 stanowi podstawę do obliczenia kwoty dotacji należnej przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego za dany miesiąc. Ze względu na fakt, że dzieci nie były zgłoszone do dotacji w miesiącach od stycznia do października 2018 r., organ nie uwzględnił korekty skarżącej w przedstawionym wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 146/19 oddalił skargę na czynność Wójta z dnia 24 grudnia 2018 r. W wyniku wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt I GSK 1736/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera istotnych elementów, które powinny się w nim znaleźć, aby uznać je za kompletne, tj. pozwalające na weryfikację stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może np. wypowiedzieć się w zakresie trafności oddalenia wniosku dowodowego, bowiem prócz postanowienia w aktach sądowych (k.33) w motywach jest brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia prawa procesowego. Lektura motywów rozstrzygnięcia nie stwarza też podstaw do wskazania jednoznacznej podstawy rozstrzygnięcia. W toku postępowania w żaden sposób nie zweryfikowano bowiem podstawy prawnej wskazanej w piśmie Wójta z 24 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że należy odnieść się do poczynionej w uzasadnieniu Sądu I instancji konstatacji, "że gmina uwzględniła korektę za okres październik - grudzień 2018 r. Jest to zgodne z powoływanymi przepisami, jako dotyczące rozliczenia dotacji oświatowej za rok szkolny 2018/2019". Tymczasem, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, rok szkolny rozpoczyna się każdego roku we wrześniu, co może mieć znaczenie w sprawie projektu dotacji oświatowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 734/23 bezskuteczność zaskarżonej czynności Wójta Gminy K. z dnia 24 grudnia 2018 r. w przedmiocie korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola stwierdził, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odmowa uwzględnienia korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez skarżącą za okres od stycznia do września 2018 r. i wypłacenia za ten okres dotacji oświatowej przez organ w pełnej wysokości. W ocenie Sądu I instancji, analiza przepisów wskazuje, że przyznanie i wypłata dotacji oświatowej wiąże się z okresem roku budżetowego, a nie roku szkolnego, jak przyjął Sąd w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 146/19. Dotacja oświatowa ma zaś charakter roczny i jedynie jest wypłacana w comiesięcznych częściach. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o., jedynym warunkiem uzyskania przedmiotowej dotacji, jest przekazanie organowi dotującemu do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, informacji o planowanej liczbie uczniów. Już samo faktyczne objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym, rodzi więc po stronie organu dotującego obowiązek finansowania jego edukacji przez okres jej trwania. Miesięczne informacje o liczbie uczniów, mogą zaś służyć jedynie uaktualnieniu danych dotyczących ich ilości celem prawidłowego naliczenia wysokości dotacji. Ewentualne błędy lub niedociągnięcia w tym zakresie mogą być korygowane na wezwanie organu dotującego lub z własnej inicjatywy przez organ prowadzący przedszkole (art. 37 u.f.z.o.). W art. 31 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe ustawodawca dopuścił możliwość objęcia w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym dzieci, które ukończyły 2,5 roku życia. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli istotnie one zaistniały, potrzeba objęcia dzieci 2,5 letnich jest konieczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że organ nie wyjaśnił dlaczego w jednym okresie roku budżetowego dotacja na uczniów przedszkola jest przyznawana a w innym nie, pomimo istnienia ustawowego obowiązku do jej przyznania. Organ nie podjął też żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, czy istotnie, w okresie za który skarżąca domaga się przyznania dotacji w związku ze złożonymi korektami, objęła dzieci 2,5 letnie wychowaniem przedszkolnym. Wójt nie uwzględnił również słusznego interesu społecznego, interesu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym oraz samej skarżącej. Brak dotowania edukacji dzieci na tym etapie powoduje zaś ograniczenia natury finansowej, które mogą negatywnie wpływać na poziom kształcenia i warunki jakie należałoby im zapewnić. W interesie społecznym, jak i samych dzieci leży aby były one jak najlepsze. Nieprzyznanie skarżącej dotacji oświatowej za okres od stycznia do września 2018 r. na 2,5 letnich uczniów przedszkola może więc podważać zasadę zaufania obywatela do działalności organów państwa oraz równego traktowania obywateli. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wykazał niekonsekwencję co do swojego stanowiska w sprawie. W piśmie z dnia 26 lutego 2018 r. Wójt wskazał, że ze względu na fakt, że wykazane w załączniku do pisma skarżącej dzieci nie są mieszkańcami gminy K., jak również nie były planowane na ten cel środki finansowe w budżecie gminy na 2018 r., nie będzie dotował pobytu dzieci, które nie ukończyły 3 lat uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez skarżącą. Z kolei w piśmie z dnia 24 grudnia 2018 r., stanowiącym zaskarżoną czynność w niniejszej sprawie, odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej z innego powodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził zawarty w piśmie procesowym skarżącej z dnia 25 marca 2019 r. dowód z dokumentów w postaci załączonych umów o świadczenie usług zawartych między skarżącą, a rodzicami dzieci, które ukończyły 2,5 rok życia, objętymi opieką przedszkolną skarżącej, dzienników zajęć przedszkolnych oraz zestawienia dzieci wykazanych przy zgłoszeniu w korekcie za 2018 r. na okoliczność objęcia przez skarżącą wychowaniem przedszkolnym ww. dzieci. Z uwagi jednak na to, że ustalenie kwoty dotacji odbywa się na podstawie przedłożonych dokumentów i wymaga określonych operacji rachunkowych, Sąd doszedł do przekonania, że na obecnym etapie przedwczesne byłoby uznanie obowiązku organu co do wypłaty konkretnych rat dotacji za poszczególne miesiące od stycznia do września 2018 r. Organ powinien, mając na uwadze rozważania Sądu, przeprowadzić w tej mierze stosowne postępowanie wyjaśniające. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1), 2), 3), 4), 5) ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1400 z późn. zm.) w związku z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym warunkiem przyznania skarżącej dotacji na ucznia przedszkola w związku ze złożeniem przez nią korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola, jest złożenie tych korekt w trakcie danego roku, w sytuacji gdy w realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca była ponadto zobligowana do złożenia w Urzędzie Gminy w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca, w którym ma być przekazana dotacja, gdyż liczba uczniów wskazana w informacji stanowiła podstawę do obliczenia kwoty dotacji należnej przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego za dany miesiąc, a korekta tych informacji nie mogła zostać dokonana później niż do zakończenia roku szkolnego, co wynikało z § 2 ust 4 i 5 uchwały Rady Gminy K. z dnia 2 lutego 2018 r., która to stanowi akt prawa miejscowego, a znamiennym jest, że normy prawne zawarte w akcie prawa miejscowego obowiązują każdy podmiot, który znajdujące się w sytuacji opisanej w treści przepisu, co miało miejsce w realiach sprawy niniejszej. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego należy poczynić pewne uwagi wynikające ze specyfiki rozpoznawanej sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżony wyrok z dnia 17 stycznia 2024 r. został wydany w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 1736/19, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 146/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Mając to na uwadze należy wskazać, że - co do zasady - brak zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponieważ na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. Niemniej jednak na gruncie rozpatrywanej sprawy powody uchylenia wyroku i zaprezentowane w jego uzasadnieniu stanowisko prawne skoncentrowane wokół naruszenia standardów wynikających z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stoją w gruncie rzeczy na przeszkodzie merytorycznemu odniesieniu się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przystępując zatem do rozważań na tle zarzutu kasacyjnego oraz jego uzasadnienia należy wskazać, że sprowadza się on w do rozstrzygnięcia zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji w sprawie odmowy uwzględnienia korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez skarżącą za okres od stycznia do września 2018 r. i wypłacenia za ten okres dotacji oświatowej przez organ w pełnej wysokości. Odnosząc się merytorycznie do tego zagadnienia należy wskazać, że przyznanie i wypłata dotacji oświatowej wiąże się z okresem roku budżetowego, a nie roku szkolnego, a sama dotacja oświatowa ma charakter roczny i jest wypłacana w comiesięcznych częściach. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o., jedynym warunkiem uzyskania dotacji, jest przekazanie organowi dotującemu do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, informacji o planowanej liczbie uczniów. Już samo faktyczne objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym, stwarza więc po stronie organu dotującego obowiązek finansowania jego edukacji przez okres jej trwania. W art. 31 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe ustawodawca dopuścił możliwość objęcia w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym dzieci, które ukończyły 2,5 roku życia. Sformułowanie szczególnie uzasadnione przypadki nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli istotnie one zaistniały, potrzeba objęcia dzieci 2,5 letnich jest konieczna. Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że organ nie wyjaśnił dlaczego w jednym okresie roku budżetowego dotacja na uczniów przedszkola jest przyznawana a w innym nie, pomimo istnienia ustawowego obowiązku jej przyznania. Organ nie podjął też żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, czy istotnie, w okresie za który skarżąca domaga się przyznania dotacji w związku ze złożonymi korektami, objęła dzieci 2,5 letnie wychowaniem przedszkolnym i czy tego rodzaju sytuacje mogą stanowić szczególnie uzasadnione przypadki w rozumieniu ustawy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Wójt nie uwzględnił słusznego interesu społecznego, interesu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym oraz samej skarżącej. Brak dotowania edukacji dzieci na tym etapie powoduje ograniczenia natury finansowej, które mogą negatywnie wpływać na poziom kształcenia i warunki jakie należałoby im zapewnić. Nieprzyznanie skarżącej dotacji oświatowej za okres od stycznia do września 2018 r. na 2,5 letnich uczniów przedszkola może więc podważać zasadę zaufania obywatela do działalności organów państwa oraz równego traktowania obywateli, co narusza standardy demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Zasadnie również wskazano, że organ wykazał istotną niekonsekwencję co do swojego stanowiska w sprawie. W piśmie z 26 lutego 2018 r. Wójt wskazał, że wykazane w załączniku do pisma skarżącej dzieci nie są mieszkańcami gminy K., jak również nie były planowane na ten cel środki finansowe w budżecie gminy na 2018 r., nie będzie dotował pobytu dzieci, które nie ukończyły 3 lat uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez skarżącą. Z kolei w piśmie z 24 grudnia 2018 r., stanowiącym zaskarżoną czynność w niniejszej sprawie, odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej ze względu na okoliczność, że dzieci nie były zgłoszone do dotacji w miesiącach od stycznia do października 2018 r., nie uwzględnił korekty skarżącej w przedstawionym wniosku. Działając w ten sposób organ dodatkowo mógł wprowadzić skarżącą w błąd co do możliwości złożenia przez nią stosownej korekty już w miesiącu lutym 2018 r. Organ nie wziął również pod uwagę znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie `przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz nie podjął stosownych kroków w celu zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku. Tym samym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1), 2), 3), 4), 5) u.f.z.o. w związku z art. 31 ust. 3 ustawy prawo oświatowe. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a)rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).