I GSK 1736/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 146/19 w sprawie ze skargi A na czynność Wójta Gminy Kowala z dnia 24 grudnia 2018 r. nr znak: [...] w przedmiocie korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wójta Gminy Kowala na rzecz A 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., VIII SA/Wa 146/19 oddalił skargę A (dalej: skarżąca) na czynność Wójta Gminy Kowala z 24 grudnia 2018 r., OKS.4431.5/2018 w przedmiocie odmowy uwzględnienia korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do B za okres od stycznia do września 2018 r. i wypłaty za ten okres dotacji oświatowej w pełnej wysokości. Z akt sprawy wynika, że pismem z 28 listopada 2018 r. prowadzące przedszkole wystąpiły z żądaniem dokonania wypłaty przedmiotowej dotacji, która była związana z korektą liczby dzieci uczęszczającej do przedszkola. Wójt Gminy ww. pismem zajął stanowisko negatywne wskazując na § 2 ust. 4 i 5 uchwały nr XLIII.278.2018 Rady Gminy Kowal z 2 lutego 2018 r. w zw. z załącznikiem nr 2 do tej uchwały. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że "zasadą jest, że jeżeli prowadząca niepubliczne przedszkole jednostka nie wykazała dziecka, to powinna to uczynić przez korektę złożoną za kolejny miesiąc, wskazując faktyczną liczbę wychowanków. Powyższe powinno być dokonane w trakcie danego roku szkolnego". Wskazując na uregulowania ustawowe przyjęto, że "dokonanie korekty liczby wychowanków przedszkola oraz przyznanie stosownej dotacji oświatowej było możliwe w trakcie roku szkolnego 2017/2018, a nie po jego zakończeniu. Po tym terminie Gmina nie ma już kompetencji w zakresie dysponowania przyznaną kwotą środków na dotacje oświatowe (...)". Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 i art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosły prowadzące przedszkole, a zaskarżając wyrok w całości zażądały jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa: 1. procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowane polegające na oddaleniu wniosku dowodowego skarżącej z dokumentów w postaci umów o świadczenie usług zawartych między skarżącą, a rodzicami dzieci, które ukończyły 2,5 rok życia, objętymi opieką przedszkolną skarżącej, na które organ administracyjny nie wypłacił dotacji oświatowej, dzienników zajęć przedszkolnych oraz zestawienia dzieci wykazanych przy zgłoszeniu w korekcie za 2018 r. zgłoszonego na okoliczność ustalenia objęcia przez skarżącą wychowaniem przedszkolnym dzieci 2,5 letnich w 2018 r. w sytuacji gdy stwierdzenie tych okoliczności miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności skargi na czynność Wójta Gminy Kowala i nie powodowało przedłużenia postępowania, co przemawiało za jego uwzględnieniem; 2. procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia, z uwagi na: a) brak możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dotyczącej podstawy do przyjęcia, że zgłoszenie korekt o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola połączone z przyznaniem na nie dotacji oświatowej, może zostać dokonane wyłącznie w trakcie danego roku szkolnego, b) nie odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi naruszenia przepisów prawa procesowego; 3. procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie polegające na załatwieniu niniejszej sprawy przy braku dostatecznego rozważenia: a) słusznego interesu społecznego, wyrażającego się w potrzebie zapewnienia dzieciom wychowania przedszkolnego na jak najwyższym poziomie, b) słusznego interesu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, polegającym na stworzeniu im możliwości jak najlepszego rozwoju i przygotowania do realizacji zadań czekających ich na kolejnym etapie edukacji, tj. w szkole, c) słusznego interesu samej skarżącej, która poniosła w okresie od stycznia do września 2018 r. koszty kształcenia, wychowania i opieki dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, które winien finansować w formie dotacji oświatowej organ administracyjny, które doprowadziło do naruszenia zaufania do działania organów administracji i naruszyło zasadę równego traktowania obywateli; 4. materialnego postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1) i 2), art. 34 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a), b) pkt 2 lit. c), d), e), ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2017.2203 z późn. zm., dalej: ustawa o finansowaniu) poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, przy ocenie przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej prowadzącej niepubliczne przedszkole dotacji na ucznia przedszkola, w związku ze złożonymi przez nią korektami informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola za okres od stycznia do września 2018 r. w sytuacji gdy przepisy te winny znaleźć zastosowanie w związku z określeniem w nich warunków jakie winna spełnić skarżąca aby jej wniosek został uwzględniony; 5. materialnego w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1), 2), 3), 4), 5), ust. 3 ustawy o finansowaniu w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U.2018.996 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem przyznania skarżącej dotacji na ucznia przedszkola w związku ze złożeniem przez nią korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola, jest złożenie tych korekt w trakcie danego roku szkolnego, w sytuacji gdy tego rodzaju warunek nie został sformułowany w powołanym przepisie ani żadnym innym z przytoczonych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku przepisów. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.). W dalszej kolejności - stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie można korygować zarzutów i ingerować w ich konstrukcję, o czym niżej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nie ulega wątpliwości, że na uwzględnienie zasługują zarzuty naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny trafności rozstrzygnięcia bazuje na uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Ono zaś nie zawiera szeregu istotnych elementów, które winny zostać tam pomieszczone, aby uznać je za kompletne, tj. pozwalające – patrząc przez jego pryzmat – na weryfikację stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może np. wypowiedzieć się w zakresie trafności oddalenia wniosku dowodowego, bowiem prócz postanowienia w aktach sądowych (k. 33) w motywach jest brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, co czyni zasadnym zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej. Nie trzeba też przekonywać, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia prawa procesowego; czyni to zasadnym zarzut 2b i 3 petitum skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że lektura motywów rozstrzygnięcia nie stwarza podstaw do wskazania jednoznacznej podstawy rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem trzeba, że w toku postępowania w żaden sposób nie zweryfikowano podstawy prawnej wskazanej np. w piśmie Wójta Gminy Kowala z 24 grudnia 2018 r. (patrz trafny zarzut 2a petitum skargi kasacyjnej). Reasumując, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11, z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co w niniejszej sprawie zaistniało, o czym wyżej była mowa. Niewątpliwie stwierdzone wyżej uchybienia procesowe wymagają sanacji w postępowaniu przed Sądem I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę w obrębie trafnie podniesionych zarzutów kasacyjnych – o czym wyżej była mowa – należy również odnieść się do poczynionej na str. 7 uzasadnienia konstatacji, że gmina uwzględniła korektę za okres październik – grudzień 2018 r. Jest to zgodne z powołanymi przepisami, jako dotyczące rozliczenia dotacji oświatowej za rok szkolny 2018/2019". Tymczasem rok szkolny rozpoczyna się każdego roku we wrześniu, co może mieć znaczenie w sprawie projektu dotacji oświatowej. Powyższe uchybienia – dotyczące także ustaleń faktycznych – zwalniają Sąd II instancji od oceny zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze materialnym. Mając na uwadze treść art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.