VIII SA/Wa 146/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. S. i K. P. spółka jawna z siedzibą w R. na czynność Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga złożona pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. przez [...]sp. jawna (dalej także jako: "skarżąca") na czynność Wójta Gminy [...]wyrażonej w piśmie ww. organu z dnia [...]grudnia 2018 r. nr [...]w przedmiocie odmowy uwzględnienia korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola [...]w [...]prowadzonego przez skarżące za okres od stycznia do września 2018 r. i wypłaty za ten okres dotacji oświatowej w pełnej wysokości. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, powołując się na podstawę prawna wynikającą z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203 z późn. zm.) zaskarżyły powyższą czynność w całości i zarzuciły jej naruszenie: 1/ art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203 z późn. zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm.), poprzez niewypłacenie dotacji na dzieci, które do 5 - go dnia danego miesiąca ukończyły 2,5 roku, pomimo obowiązku wynikającego w w/w przepisów ustawy, złożenia wniosku o udzielenie dotacji na te dzieci do dnia 30 września 2017 r. i korekt zawierających informacje o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola [...]w [...]w miesiącach od stycznia do września 2018 r. 2/ art. 6 kpa, poprzez brak działania organu na podstawie przepisów prawa i rażące naruszenie w czynności przepisów m.in. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i prawo oświatowe, 3/ art. 7 kpa poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu dzieci objętych opieką prowadzoną przez przedszkole 4/ art 8 kpa poprzez postępowanie, które rażąco narusza zaufanie do działania organu administracji, 5/ art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się organ. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1/ stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy [...]w postaci pisma z dnia [...]grudnia 2018 r. nr. [...]w przedmiocie odmowy uwzględnienia korekt skarżących dotyczących informacji o faktycznej liczby dzieci uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola [...]w [...]za okres od stycznia do września 2018 r. i wypłaty za ten okres dotacji oświatowej na nie w pełnej wysokości, 2/ zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że skarżąca nie zgadza się, ze stanowiskiem organu administracyjnego, że warunkiem przyznania dotacji oświatowej na dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym, o której mowa w art. 17 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, jest złożenie w terminie do 10 – go dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie dzieci, o określonej w § 2 ust. 4 i 5 Uchwały Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...].02.2018 r.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Finansowaniu zadań oświaty, jedynym warunkiem uzyskania tej dotacji, jest przekazanie organowi dotującemu do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, informacji o planowanej liczbie uczniów. Warunek ten został przez skarżącą spełniony, a środki finansowe na wypłatę dotacji przez Gminę [...] w budżecie zabezpieczone na rok 2018 zabezpieczone. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sadów administracyjnych poglądem, dotacja oświatowa ma charakter roczny i jedynie jest wypłacana w comiesięcznych częściach. Już samo faktyczne objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym, rodzi po stronie organu dotującego obowiązek finansowania jego edukacji przez okres jej trwania. Miesięczne informacje o liczbie uczniów, mogą służyć zatem jedynie uaktualnieniu danych dotyczących ich ilości celem prawidłowego naliczenia wysokości dotacji. Ewentualne błędy lub niedociągnięcia w tym zakresie mogą być korygowane na wezwanie organu dotującego lub z własnej inicjatywy przez organ prowadzący przedszkole (art. 37 ustawy o Finansowaniu zadań oświaty). Tak jest w niniejszej sprawie. Skarżąca przez cały 2018 r. do chwili obecnej prowadzi edukację dzieci 2,5 letnich w należącym do niej Niepublicznym Przedszkolu. Za październik, listopad i grudzień 2018 r. złożyła do organu dotującego miesięczne informacje o faktyczne liczbie dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, uwzględniając w niej również po raz pierwszy dzieci, które ukończyły 2,5 roku i otrzymała za te okresy na nie dotację w pełnej wysokości. Prawną podstawą do otrzymania dotacji na dzieci 2,5 letnie jest przepis art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn.zm.) który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku. Z uwagi na powyższe, w dniu [...] listopada 2018 r. skarżąca, złożyła do Gminy [...] informację korygującą faktyczną liczbę dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, uwzględniając w niej dodatkowo dzieci, które ukończyły 2,5 roku, za okres wcześniejszy, tj. od stycznia do września 2018 r. i wniosek o wypłatę na nie dotacji pełnej wysokości. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...]grudnia 2018 r. nr [...] odmówił uwzględnienia jej wniosku, uzasadniając to nie zgłoszeniem tych dzieci do dotacji w comiesięcznej informacji w okresie od stycznia do października 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ Wójt Gminy [...]podniósł, że w sprawie niniejszej uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]lutego 2018 roku będącą aktem prawa miejscowego uregulowano zasady dotyczące przyznawania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Zgodnie z zapisem § 2 ust. 4 i 5 ww. uchwały "organ prowadzący przedszkole lub inna formę wychowania przedszkolnego lub osoba upoważniona przez ten organ zobowiązane są do złożenia w Urzędzie Gminy w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca, w którym ma być przekazana dotacja, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Liczba uczniów wskazana w informacji, o której mowa w ust. 4 stanowi podstawę do obliczenia kwoty dotacji należnej przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego za dany miesiąc". Z uwagi na fakt, iż dzieci nie były zgłoszone do dotacji w miesiącach od stycznia do października 2018 roku organ nie uwzględnił skarżącym korekty. Jednocześnie organ podniósł, że zaskarżona czynność Wójta Gminy polegająca na wysłaniu pisma z dnia [...]grudnia 2018 roku nr [...]w przedmiocie odmowy uwzględnienia korekt nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej. Wypłata dotacji stanowi stricte techniczną czynność o charakterze księgowo- rachunkowym i nie kwalifikuje się jako czynność materialnoprawna z zakresu administracji publicznej określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, że udzielanie dotacji oświatowej, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2017 poz. 2203, dalej jako: "u.f.z.o."), dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 47 u.f.z.o. wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego, spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o.) i merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd. Sednem sporu w rozpoznawanej sprawie jest odmowa uwzględnienia korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez skarżąca spółkę za okres od stycznia do września 2018 r. i wypłacenia za ten okres dotacji oświatowej przez Gminę [...]w pełnej wysokości. Podstawą prawną określającą warunki przyznawania niesamorządowym (niepublicznym) przedszkolom dotacji na ucznia jest przepis art. 17 u.f.z.o. Stosownie do tego przepisu "Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia następujące warunki: 1) określone w art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę, 2) pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1, 3) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli, 4) liczba uczniów w oddziale przedszkolnym nie jest wyższa niż liczba uczniów w oddziale publicznego przedszkola określona w przepisach wydanych na podstawie art. 111 ustawy - Prawo oświatowe, 5) zapewnia uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe, 6) stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli określone w rozdziale 6 ustawy - Prawo oświatowe - z zastrzeżeniem art. 22.". Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy (ust. 3 art. 17 u.f.z.o.). Z powyższych przepisów wynika, że dotacja oświatowa jest wypłacana miesięcznie, ale jak wielokrotnie stwierdzały sądy, dotacja ma charakter roczny i jedynie wypłacana jest w miesięcznych częściach. Zasadą jest, że jeżeli prowadząca niepubliczne przedszkole jednostka nie wykazała dziecka, to powinna to uczynić poprzez korektę złożoną za kolejny miesiąc, wskazując faktyczną liczbę wychowanków. Powyższe powinno być dokonane w trakcie danego roku szkolnego. Wynika to z charakteru prawnego dotacji jako świadczenia publicznoprawnego w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz przepisów ustawy o systemie oświaty. Stosownie bowiem do art. 126 ustawy z dn. 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U.2019.869 j.t.) - dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nadal pozostaje aktualny pogląd, sformułowany na podstawie przepisu art. 90 ustawy z dn. 7 września o systemie oświaty (Dz.U.2018.1457 j.t, dalej jako:"u.s.o.") , że omawiane dotacje są dotacjami podmiotowo-celowymi, a nie tylko podmiotowymi, gdyż udziela się ich jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć – w świetle ww. art. 90 ust. 3d u.s.o. – że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły określonych ww. przepisie i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., II GSK 1403/13; z 9 września 2015 r., II GSK 1616/14, WSA w Gliwicach z dnia 15 lutego 2017 r. I SA/Gl 1220/16, WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2019 r. I SA/Bk 688/18). Jednocześnie należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ustawy o systemie oświaty wielokrotnie wskazywano, że z przepisów tej ustawy wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego wolę udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy organowi dotującemu jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II GSK 97/06, Lex nr 265689, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2010 r., IV SA/Wr 42/10, LEX nr 619305). Powyższy system udzielana dotacji jako świadczenia publicznoprawnego i celowego musi jednakże być realizowany w czasookresie na który powyższe świadczenia są przeznaczone, a więc w okresie danego roku szkolnego. Rok szkolny trwa od 1 września danego roku kalendarzowego do 30 sierpnia następnego roku kalendarzowego. W rozpoznawanej sprawie wniosek o korektę i w konsekwencji o wypłatę dotacji oświatowej został zgłoszony w dn. [...]listopada 2018 r., a dotyczył dotacji na wychowanków przedszkola (dzieci 2,5 letnie) objęte wychowaniem przedszkolnym w roku szkolnym 2017/2018. (wniosek o korektę o przyznanie dotacji dotyczył okresu styczeń – wrzesień 2018 r.). W kontekście powołanych wyżej przepisów uwzględnienie wniosku skarżącej spółki i dokonanie korekty liczby wychowanków przedszkola oraz przyznanie stosownej dotacji oświatowej, było możliwe w trakcie roku szkolnego 2017/2018, a nie po jego zakończeniu. Po tym terminie gmina nie już kompetencji w zakresie dysponowania przyznaną kwotą środków na dotacje oświatowe, a kwoty wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu, stosownie do przepisów art. 168 – 169 cyt. ustawy o finansach publicznych. W skardze sam jej autor potwierdził, że gmina uwzględniła korektę za okres październik – grudzień 2018r. Jest to zgodne z powoływanymi przepisami, jako dotyczące rozliczenia dotacji oświatowej za rok szkolny 2018/2019. Mając powyższe na względzie oraz wobec nie stwierdzenia braku innych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.