VII SA/Wa 2443/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ([...]PWIS) decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2351 i art. 2352 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), po rozpatrzeniu odwołania T. R. – utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) z [...] czerwca 2019 r o braku podstaw do stwierdzenia u T. R. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią (poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych). Organ wskazał, że w związku ze zgłoszeniem ww. choroby zawodowej organ powiatowy ocenił narażenie zawodowe z przebiegu zatrudnienia T.R.. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...] [...] grudnia 2018 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u T. R. opisanej choroby zawodowej. Instytut Medycyny Pracy w [...] podtrzymał ww. stanowisko w orzeczeniu lekarskim z [...] maja 2019 r. nr [...] Organ wojewódzki przytoczył definicję choroby zawodowej ujętą w art. 2351 Kp i podkreślił, że w świetle tego przepisu do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione dwa warunki: rozpoznana choroba musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych oraz lekarze orzecznicy - w oparciu o ocenę narażenia zawodowego - potwierdzą, że ma ona związek z wykonywaną pracą. Następnie wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, lekarz właściwy do orzekania w sprawie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Stosownie do § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. [...]PWIS podkreślił, że T. R. była zatrudniona w: - Państwowym Przedszkolu w [...] od 1.09.1971-31.08.1974 r. jako nauczyciel, - Państwowym Przedszkolu w [...] od 1.09.1974-31.08.1982 r. jako nauczyciel, - Zbiorczej Szkole Gminnej w [...] od 1.02.1982-31.07.1982 r. jako nauczyciel, - Szkole Podstawowej nr [...], ul. [...], [...] N.od 1.09.1982-1.09.1984r., jako nauczyciel nauczania początkowego 1.09.1984-31.08.1985r. jako nauczyciel oddziału przedszkolnego, od 01.09.1993 r. jako nauczyciel świetlicy i bibliotekarz; od 01.09.1999-29.02.2000 r. - stan nieczynny, - Przedszkolu nr [...] w [...], ul. [...], aktualnie [...], od 1.01.2003- 31.08.2003 r. jako nauczyciel. Podkreślił, że sprawa była dwukrotnie rozpatrywana przez jednostki orzecznicze -. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w [...]. W orzeczeniu lekarskim z 14.12.2018 r. wskazano, że na podstawie badań laryngologicznych, foniatrycznych i videostroboskopowych stwierdzono niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Wskazano jednak, że zgodnie z wykazem chorób zawodowych rozpoznanie choroby zawodowej narządu głosu jest możliwe do 2 lat od zaprzestania pracy w narażeniu, jeżeli w tym okresie występują udokumentowane objawy choroby. Z analizy dokumentacji laryngologicznej i foniatrycznej nie wynika aby podczas pracy w narażeniu zawodowym i do 2 lat od jego zakończenia rozpoznana była jednostka chorobowa, która została rozpoznana obecnie. Pacjentka od 15 lat nie pracuje głosem zawodowo, a więc z wysokim prawdopodobieństwem obecnie zmiany nie mogą być wiązane z zawodowym narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w orzeczeniu lekarskim z 8.05.2019 r. (korekta orzeczenia z 20.05.2019 r.) stwierdził natomiast, że "Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy pod postacią niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią jak również w postaci guzków głosowych twardych oraz wtórnych zmian przerostowych, których to stwierdzenie daje podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Reasumując, w analizowanym przypadku brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu." Zdaniem organu, rozbieżności w orzeczeniach obu jednostek wymagały dodatkowych wyjaśnień na podstawie § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Na wezwanie organu Instytut Medycyny Pracy w [...] w piśmie z 13.08.2019 r. wyjaśnił, że badanie laryngovideostroboskopowe krtani, przed i po próbie obciążeniowej narządu głosu, wykazało tylko minimalną i okresową niedomykalność głośni, niespełniającą definicji niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Podkreślono, że różnice w zarejestrowanych zmianach w badaniu przeprowadzonym w obu jednostkach mogą świadczyć o czynnościowym (zmiennym, nieutrwalonym) charakterze zmian występujących u badanej. Obraz krtani zmienia się bowiem w zależności od sposobu tonacji, wysokości i głośności głosu. Zdaniem organu, analiza dokumentacji lekarsko-medycznej pracownika pod kątem medycznym należy do lekarzy orzeczników - specjalistów medycyny pracy, posiadających wiedzę, kwalifikacje i kompetencje do oceny wpływu sposobu świadczonej pracy na powstanie choroby. Dalej organ zaznaczył, że orzeczenie lekarskie ma charakter opinii biegłego, którym organ jest związany. Nie może zatem samodzielnie oceniać dokumentacji medycznej. Oznacza to, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej wbrew ww. orzeczeniu, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm rozporządzenia i nie jest sprzeczne z materiałem dowodowym. Subiektywne odczucie skarżącej nie jest podstawą do kwestionowania orzeczeń lekarskich (wyrok WSA z 17.04.2015 r. sygn. akt III SA/Łd 207/15). Następnie podkreślił, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Wywołuje ją praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne, a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych (wyrok WSA w Gliwicach z 9.05.2017 r., IV SA/G1103/17). Organ wojewódzki podzielił stanowisko organu powiatowego, że nie było podstaw do stwierdzenia ww. choroby zawodowej u skarżącej. Skargę na powyższą decyzję złożyła T. R. wskazując, że stwierdzona choroba zawodowa powstała w związku z wykonywaniem zawodu nauczyciela. Lekarze laryngolodzy i foniatrzy wielokrotnie to stwierdzili. Na potwierdzenie czego skarżąca przytoczyła diagnozy dwóch lekarzy laryngologów i foniatry. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie T. R. zaskarżyła decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] sierpnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2019 r o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowana nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią (poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych). Oceniając przeprowadzone przez organy inspekcji sanitarnej obu instancji postępowanie administracyjne Sąd uznał, że jest ono zgodne z przepisami prawa. Przypomnieć na wstępie należy, że definicja legalna choroby zawodowej została zawarta w art. 235¹ Kodeksu pracy, zgodnie z którym za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Na gruncie ww. przepisu nie jest zatem wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym"), a stwierdzonym schorzeniem. Uznanie choroby za chorobę zawodową zależy od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych nie jest też równoznaczne z rozpoznaniem choroby. Rozpoznanie choroby zawodowej (art. 2352 Kp) może bowiem nastąpić w późniejszym okresie od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, niż okres ustalony w wykazie chorób zawodowych - stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013r, poz. 1367 ) – jednak pod warunkiem, że w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych wystąpiły objawy chorobowe i objawy te są udokumentowane (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1872/13 - CBOSA). W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z § 5 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, ze zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Stosownie zaś do § 5 pkt 2 ww. rozporządzenia jednostkami orzeczniczymi I stopnia są poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny prac, zgodnie zaś z pkt 3 ww. rozporządzenia jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych, o których mowa w ust. 2, są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy. Ponadto, w § 6 pkt 1 rozporządzenia wskazuje się, że lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1 (tj. lekarz specjalista o specjalności min. medycyny pracy – na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 15 września 1997 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych Dz. U. z 1997 r. Nr 124 poz. 795), wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Przytoczone wyżej przepisy wskazują zatem, że orzeczenia lekarskie wydane w tej sprawie sporządzone zostały przez właściwych lekarzy i jednostki orzecznicze. Należy również dodać, że zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia, na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego. Z tego względu orzeczenie wydane w wyniku ponownego badania jako ostateczne wiązało organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podkreślenia wymaga przy tym, że sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia organu co do stanu faktycznego, co z kolei może prowadzić do podważenia pod względem formalnym orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnioną jednostkę orzeczniczą, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej oceny lekarza orzecznika przedstawionej w orzeczeniu lekarskim. Organ lub sąd administracyjny może również zakwestionować orzeczenia lekarskie, jeżeli zawierają one różne rozpoznania chorobowe. Jednak - jak to zostało już wyżej podniesione - w takiej sytuacji ani organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnione do weryfikacji orzeczeń lekarskich co do meritum, co najwyżej mogą żądać wyjaśnienia rozbieżności lub wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, że organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, ani też do czynienia własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (zob. wyroki WSA w Warszawie: VII SA/Wa 2396/06 z 22 lutego 2007r. LEX nr 318261 oraz z dnia 19 marca 2007r. VII SA/Wa 2429/06, LEX nr 334113; wyrok NSA z 5 stycznia 2007r., II OSK 1078/06 LEX nr 315089). W niniejszej sprawie chorobą zawodową, której nie stwierdzono u skarżącej była wymieniona pod pozycją 15.3 cyt. rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych przewlekła choroba zawodowa narządu głosu spowodowana nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Sad miał na uwadze, że w tej sprawie orzekały jednostki orzecznicze obu stopni. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...] w orzeczeniu lekarskim z 14 grudnia 2018 r. wprawdzie stwierdził niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią u skarżącej, jednak odmówił stwierdzenia choroby zawodowej, podkreślając, że z z cyt. wykazu chorób zawodowych wynika, że rozpoznanie choroby zawodowej narządu głosu jest możliwe do 2 lat od zaprzestania pracy w narażeniu, jeżeli w tym okresie występują udokumentowane objawy ww. choroby, a takich objawów w tym okresie u skarżącej nie stwierdzono. Skarżąca od 25 lat nie pracuje głosem, dlatego obecne zmiany z wysokim prawdopodobieństwem nie mają etiologii zawodowej. Natomiast Instytut Medycyny Pracy w [...] stwierdził, że badanie (laryngovideostroboskopowe krtani, przed i po próbie obciążeniowej narządu głosu) u skarżącej wykazało tylko minimalną i okresową niedomykalność głośni, która nie spełnia definicji niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Na wezwanie organu, ww. jednostka orzecznicza II stopnia wyjaśniła, że opisane różnice w badaniach obu jednostek mogą świadczyć o czynnościowym (nieutrwalonym) charakterze zmian występujących u badanej. Obraz krtani zmienia się bowiem w zależności od sposobu tonacji, wysokości i głośności głosu. Wobec jednoznacznego wykluczenia przez lekarzy orzeczników istnienia związku przyczynowo - skutkowego między chorobą skarżącej a narażeniem zawodowym, organy sanitarne obu instancji zasadnie zatem odmówiły stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej pod pozycją 15.3 cyt. rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych - przewlekła choroba zawodowa narządu głosu spowodowana nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Z podanych przyczyn podnoszone w skardze zarzuty pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.