III SAB/Gl 169/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi [...] Uczelni Państwowej im. [...] w O. na bezczynność Rady Powiatu [...]. w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatowym 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 30 stycznia 2024 r. [...] Uczelnia Państwowa im. [...] w O.(dalej: Uczelnia, strona, skarżąca) złożyła skargę na bezczynność Rady Powiatu [...] (dalej: Rada Powiatu, Rada) w sprawie niepodjęcia uchwały dotyczącej wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie przez pracodawcę umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia z Radnym Rady. Zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm. - dalej: u.s.p.) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej jako: "u.s.p."), poprzez niepodjęcie uchwały w sprawie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie przez pracodawcę umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia z Radnym Rady Powiatu [...] - Panem M. M.; 2. art. 77b ust. 1 w zw. z ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie uchwały w w/w sprawie niezwłocznie, to jest bez nieuzasadnionej zwłoki, a w szczególności poprzez niezajęcie stanowiska przez Radę Powiatu nie później niż w ciągu 30 dni od dnia doręczenia przez Skarżącą wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1, § 1a oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") zawnioskowała o: stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie Rady Powiatu do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia Sądu wraz z aktami; orzeczenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa; wymierzenie Organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS; o zasadzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Skarżąca pismem z 1 sierpnia 2023 r. zwróciła się w trybie art. 22 ust. 2 u.s.p. do Rady Powiatu z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - Panem M.M., w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. wniosku (dalej jako: "wniosek"). Skarżąca wskazała, iż podstawą i przyczyną rozwiązania stosunku pracy z Radnym jest ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Jednocześnie Skarżąca wyraźnie podkreśliła, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy rue są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu Radnego. Skarżąca już na wstępie wniosła o podjęcie przedmiotowej uchwały w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, uzasadniając wniosek w dalszej części faktem, iż Skarżącą obowiązywał miesięczny termin od uzyskania przez Skarżącą wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy (tj. od dnia 25 lipca 2023 r.) na złożenie Powodowi oświadczenia o wypowiedzeniu umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia. Rada Powiatu [...] odebrała wniosek w dniu 2 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na ten wniosek Przewodniczący Rady pismem z 31 sierpnia 2023 r. poinformował Skarżącą, iż w porządku obrad sesji Rady Powiatu, która odbyła się 29 sierpnia 2023 r., został ujęty pkt: "Podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym bez zachowania okresu wypowiedzenia (druk nr [...])", jednak projekt uchwały nie uzyskał wymaganej przepisami prawa liczby głosów, w związku z czym uchwała nie została podjęta. Do pisma został załączony projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (druk nr [...]) oraz z uzasadnieniem uchwały. W związku z powyższym Skarżąca wniosła 4 października 2023 r. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej jako: "SKO") i zawnioskowała m.in. o zobowiązanie Rady do załatwienia sprawy. W dniu 20 października SKO wydało postanowienie w przedmiocie wniesionego przez Skarżącą ponaglenia, stwierdzając, że ponaglenie jest bezzasadne, gdyż przedmiotowa sprawa nie należy do spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji administracyjnej/postanowienia. Wobec powyższego, w ocenie Skarżącej, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i konieczne stało się złożenie skargi na bezczynność Rady Powiatu. W argumentacji prawnej powołano się na treść art. 22 ust. 2 u.s.p. oraz orzecznictwo. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości. Podkreśliła, iż na sesji 22 lutego 2024 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (nr [...]). Nawet więc gdyby przyjąć (z czym organ się nie zgadza), że istniał stan bezczynności - to ustał on wskutek podjęcia ww. uchwały. Zdaniem rady okoliczność taka powinna wpłynąć na ocenę sprawy, zwłaszcza w kontekście wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Przedstawiając definicję "rażącego naruszenia prawa" skonkludowała, że w tym przypadku trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa skoro Przewodniczący Rady Powiatu pismem z 31 sierpnia 2023 r. poinformował skarżącą, iż w porządku obrad Sesji Rady 29 sierpnia 2023 r. został ujęty pkt: "Podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym bez zachowania okresu wypowiedzenia" (druk nr [...]), jednak projekt uchwały nie uzyskał wymaganej przepisami liczby głosów. Organ rozpatrzył więc wniosek skarżącej na pierwszym możliwym terminie sesji. Spór dotyczy więc tylko nieodpowiedniej formy takiej uchwały, nie zaś braku reakcji organu na wniosek strony. Zresztą wg wiedzy organu administracji skarżąca "i tak" rozwiązała umowę o pracę z radnym nie czekając na uchwałę Rady Powiatu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Sąd zauważa, że w sprawie wyczerpano tryb pozwalający na skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu, określony w art. 88 w zw. z art. 87 u.s.p. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Zauważenia wymaga, że - zgodnie z art. 22 u.s.p. - pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia radnemu brania udziału w pracach organów powiatu (ust. 1). Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (ust. 2). W sprawie należało - przede wszystkim - rozstrzygnąć, czy załatwiając sprawę zainicjowaną wnioskiem Uczelni o wyrażenie przez Radę Powiatu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, bez względu na sposób jej załatwienia (w znaczeniu wyrażenia zgody bądź odmowy jej wyrażenia), Rada Powiatu winna była podjąć stosowną uchwałę w tej sprawie. W kwestii formy, w jakiej Rada Powiatu powinna załatwić sprawę z wniosku pracodawcy dotyczącego radnego a zarazem pracownika, wypowiedział się już m.in. NSA w wyroku z 8 listopada 2017r., o sygn. akt II OSK 202/17 oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z 13 października 2016r., o sygn.. akt III SAB/Wr 12/16 w analogicznej sprawie. Stanowisko wyrażone przez te Sądy skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne. Zdaniem Sądu, mimo braku wyraźnego unormowania co do formy, w jakiej Rada Powiatu winna podjąć rozstrzygnięcie co do wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, przyjąć należało, że powinno być to dokonane w drodze uchwały. Nie sposób zatem zaakceptować takiej interpretacji art. 22 ust. 2 u.s.p., że niepodjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na takie rozwiązanie i tym samym nie oznacza bezczynności Rady Powiatu w sprawie. Zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w piśmiennictwie, dotyczącym analogicznej regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dominuje wykładnia, zgodnie z którą zgoda albo odmowa zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Motywy, dla których podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Pracodawca bądź radny, nie zgadzający się z rozstrzygnięciem Rady w tym zakresie, mają prawo wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, który ocenia ją pod kątem legalności (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 363/03, wyrok NSA z 18 września 2008 r. sygn. II OSK 952/08). Przytoczone rozważania prowadzą w okolicznościach rozpatrywanej sprawy do wniosku, że działanie Rady Powiatu ograniczone do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie stanowiło wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 u.s.p. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednak w dokonanej - w ramach art. 149 § 1a u.p.p.s.a. - ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, sposób działania organu (pozostawanie przez organ w bezczynności) nie nosił znamion kwalifikowanego, tj. rażącego naruszenia prawa. I tak, wbrew stanowisku skargi, działaniom organu nie można przypisać najwyższego stopnia bezczynności. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że Rada Powiatu przygotowała projekt uchwały "w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym" (zgodnie z wnioskiem spółki), przekazała sprawę do rozpatrzenia na sesję Rady; projekt ww. uchwały poddano pod głosowanie; pismem poinformowano Uczelnię o negatywnym załatwieniu jej wniosku i niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nieprawidłowy - w sprawie - sposób działania organu tłumaczy braku wyraźnego unormowania w u.s.p. co do formy, w jakiej Rada Powiatu powinna podjąć rozstrzygnięcie w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy oraz to, że pogląd Rady znajduje oparcie w jednym z wyroków NSA (por. wyrok z 20 stycznia 2011 r., II OSK 1019/10). Powyższe skutkowało niewymierzeniem organowi grzywny, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a, o co wnioskowała strona skarżąca. Natomiast wobec podjęcia uchwały przez Radę w lutym 2024r. w spornej kwestii Sąd umorzył postępowanie co do żądania skarżącej zobowiązania Rady Powiatu do wydania uchwały w zakresie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.