I SA/Wr 1095/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie: SWSA Daria Gawlak-Nowakowska SWSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z/s J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. nr 0201-IEE2.711.155.2021.2.JB w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne 1/ stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Jeleniej Górze z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr 0207-SEE.711.51.8.2021; 2/ zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organami administracji. 1.1. Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. S. Sp. z o.o. (dalej: Spółka/ Skarżąca) złożyła skargę wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 228 k.p.a. na niezgodne z prawem działanie pracownika Urzędu Skarbowego w J. – Pani E. T.. Jednocześnie wniesiono o wszczęcie w stosunku do ww. postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy ww. dopuściła się zarzucanego przez Skarżącą czynu a w razie potwierdzenia [wniesiono] o wszczęcie stosownego postępowania dyscyplinarnego. Z uwagi na powyższe wniesiono o wyłączenie od dalszego prowadzenia egzekucji wobec Skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na podstawie tytułów: [...] oraz [...] przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. (dalej: organ pierwszej instancji) – a w jego imieniu E. T. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wobec Spółki. Spółka w dniu 22 lipca 2021 r. wniosła zarzuty w trybie art. 3 pkt 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) z uwagi na wszczęcie, w jej ocenie, egzekucji w stosunku do sprawy niezakończonej decyzją ostateczną i niezawierającej klauzuli wykonalności. W dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego organ pierwszej instancji za pośrednictwem ww. pracownika zawiadomił kontrahentów dłużnika o dokonaniu zajęcia wierzytelności nie powiadamiając o tym fakcie dłużnika do czego był zobligowany. Takie działanie ww. pracownika stanowi w ocenie dłużnika próbę obejścia prawa (art. 35 § 1 u.p.e.a. a tym samym stanowi przekroczenie uprawnień przez urzędnika przewidziane w art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1444; dalej: k.k.). 1.2. Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: organ drugiej instancji) poinformował Spółkę, że skarga Spółki wniesiona w trybie art. 227 k.p.a. spełnia przesłanki skargi na czynności egzekucyjne. Dlatego na podstawie art. 233 w zw. z art. 236 § 1 k.p.a. zostanie załatwiona w trybie art. 54 § 3 i § 4 u.p.e.a. przez organ pierwszej instancji. Zwrócono też uwagę, że postępowanie dyscyplinarne w stosunku do członków korpusu służby cywilnej nie jest wszczynane na wniosek podmiotów spoza służby. Poza tym, do stwierdzenia, ze funkcjonariusz popełnił czyn z art. 231 k.k. niezbędny jest prawomocny wyrok orzekający jego winę w tej sprawie. 1.3. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr 0207-SEE.711.51.8.2021 organ pierwszej instancji oddalił skargę na czynności egzekucyjne w postaci zajęcia innych wierzytelności pieniężnych u dłużników zajętej wierzytelności, tj. u podmiotów A Sp. z o.o., B Sp. z o.o., C Sp. z o.o., D Sp. z o.o., a także u K. R. oraz P. D., dokonanych na podstawie zawiadomień z dnia 22 lipca 2021 roku o nr: [...],[...],[...], [...],[...],[...], w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 16 lipca 2021 r. nr [...] oraz nr [...]. Z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, iż ze względu na bezskuteczność zajęć dokonanych na wierzytelności Spółki z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych w E S.A. oraz w F S.A. - z powodu braku wymaganych środków na tych rachunkach - organ egzekucyjny, mając na uwadze treść art. 7 § 2 u.p.e.a., dokonał ww. zawiadomieniami z dnia 22 lipca 2021 r. zajęć innych wierzytelności pieniężnych u ww. dłużników zobowiązanej Spółki. Zawiadomienia o numerach [...],[...], [...],[...],[...] oraz [...]zostały odebrane przez zobowiązaną Spółkę w dniu 28 lipca 2021 r., co zostało odnotowane przez pracownika Poczty Polskiej S.A. na zwrotnych potwierdzeniach odbioru korespondencji. Natomiast dłużnikom zajętej wierzytelności, tj. P. D., A Sp. z o.o. oraz C Sp. z o.o. zawiadomienie o zajęciu zostało doręczone w dniu 26 lipca 2021 roku, K. R. i D Sp. z o.o. w dniu 27 lipca 2021 r., zaś B Sp. z o.o. w dniu 28 lipca 2021 r. 1.4. W zażaleniu od ww. postanowienia Strona wskazała, że wydanemu postanowieniu zarzuca nierozpatrzenie skargi w zakresie w jakim była ona złożona. 1.5. Organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 7 października 2021 r. nr 0201-IEE2.711.155.2021.2.JB utrzymał w mocy stanowisko organu pierwszej instancji i argumentację w niej zawartą. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż - wbrew twierdzeniom Skarżącej w sprawie dokonano skutecznych doręczeń przedmiotowych zawiadomień z dnia 22 lipca 2021 r. zarówno zobowiązanej Spółce, jak i ww. dłużnikom zajętej wierzytelności. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że zawiadomienia o zajęciu zawierały niezbędne elementy określone w przepisie art. 67 § 2 i 2a oraz § 3 u.p.e.a., a także pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, odnosząc się do pozostałej części zażalenia dotyczącej niezgodnego z prawem działania pracownika organu pierwszej instancji i wszczęcie postępowania wyjaśniającego (tudzież postępowania dyscyplinarnego) organ odwoławczy wskazał, iż nie stwierdzono podnoszonej przez Skarżącą nieprawidłowości przy zastosowaniu analizowanych zajęć innych wierzytelności, dlatego też brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono: nierozpatrzenie skargi na czynności egzekucyjne w zakresie w jakim skarga ta została złożona; naruszenie przepisów u.p.e.a. w zakresie dyspozycji art. 54 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 327; dalej: p.p.s.a.), w zakresie w jakim strona może złożyć skargę na czynności egzekucyjne; naruszenie przepisów u.p.e.a. w zakresie dyspozycji art. 7 p.p.s.a., zasady praworządności, celowości czy najmniejszej uciążliwości stosowania środka egzekucyjnego; naruszenia dyspozycji art. 13 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.) w zakresie w jakim ustawa określa odpowiedzialność funkcjonariuszy za naruszenie prawa. Wniesiono o nakazanie rozpatrzenia skargi Strony z dnia 26 lipca 2021 r. zgodnie z jej treścią, a ponadto o zmianę zaskarżonego postanowienia w sposób uwzględniający wniosek strony, wraz z przeprowadzeniem czynności, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna, choć nie do końca z przyczyn wyartykułowanych w treści samej skargi. 3.2. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej [...]. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. 3.3. W sprawie należy stwierdzić, że postanowienia organów obu instancji zostały dotknięte wadą skutkującą stwierdzenie ich nieważności przewidziane w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powołany wyżej przepis ma zastosowanie do postanowień po myśli art. 126 k.p.a. 3.4. Z akt sprawy nie ma wątpliwości, że pismo Skarżącej z dnia 26 lipca 2021 r. należy rozumieć jako skargę w trybie art. 227 k.p.a. Spółka wskazuje tę właśnie podstawę prawną w treści samego pisma. Nie ma też wątpliwości, że skarga dotyczy nienależytego wykonania zadania przez pracownika organu pierwszej instancji – Pani E. T.. Skarżąca konsekwentnie w treści zażalenia, jak i w treści skargi do WSA we Wrocławiu wnosi o rozpoznanie jej skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a. zgodnie z jej treścią. Nie ma zatem wątpliwości, że złożona przez nią skarga nie była skargą na czynności egzekucyjne wbrew stwierdzeniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu zawartym w piśmie z dnia 12 sierpnia 2021 r. 3.5. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Z reguły przepisy prawa materialnego określają formę wszczęcia postępowań w konkretnych rodzajach spraw z odwołaniem się bądź to do zasady skargowości, bądź to do zasady oficjalności. Sprawy, w których toczą się postępowania wszczynane w tych dwóch formach, są sobie wyraźnie przeciwstawiane, a w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08, LEX nr 518252; H. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, komentarz do art. 61 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie takiego postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może się toczyć jedynie na wniosek, jest dopuszczalne, jeśli strona niewątpliwie taki wniosek złożyła. Rozpoczęcie czynności procesowych i wydanie decyzji bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 230/10, LEX nr 750774). W takim przypadku dochodzi bowiem do skonkretyzowania treści stosunku prawnego, zanim jeszcze zrealizuje się jedna z przesłanek decydujących o jego powstaniu, a mianowicie zanim uprawniony podmiot złoży oświadczenie wyrażające wolę uzyskania takiej konkretyzacji. 3.6. Należy zatem zauważyć, że postanowienie organu pierwszej instancji oraz postanowienie organu drugiej instancji zostały wydane z rażącym naruszaniem prawa albowiem bez żądania strony wniesionego w trybie art. 54 k.p.a. czym naruszono w sposób rażący art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. W myśl art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie (art. 54 § 2 u.p.e.a.). Na mocy art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji nie ma kompetencji do tego aby samodzielnie, bez pytania Strony, zmienić zakres jej żądania tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie gdzie skarga w trybie art. 227 k.p.a. została zmieniona na skargę na czynność egzekucyjną na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 905/15, CBOSA) za ugruntowany uznaje się pogląd, że w sytuacji, gdy w sprawie powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do Strony, aby ten sprecyzował swoje żądania. Oznacza to więc, że nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania Strony organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej jego żądania, a tym bardziej uprawnienia tego nie posiada w sytuacji, gdy treść żądania Strony nie budzi wątpliwości, a taka niewątpliwie sytuacja wystąpiła w kontrolowanej przez Sąd sprawie. 3.7. W związku z powyższym zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. na które to koszty składał się wpis sądowy. 3.8. Na marginesie Sąd zauważa, że w myśl art. 125 § 3 k.p.a. postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ administracji w sposób tak jak uczyniono w sprawie przenosi treść przepisu prawnego do przypisu znajdującego się na końcu postanowienia i tym samym czyni nieczytelnym zrozumienie uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. 3.9. Sąd zauważa, że organ administracji zobowiązany jest do rozpatrzenia skargi w trybie art. 227 k.p.a. Przy czym należy podkreślić, że do zakwalifikowania pisma jako skargi wystarczające jest więc wskazanie w nim niezadowolenia strony, która je składa (por. wyroki NSA z dnia: 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1762/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1760/12, CBOSA). Skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.). Co istotne, skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/15, CBOSA). Podkreślić dodatkowo należy, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych.