II OSK 1829/24

Dnia 9 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 79/23 w sprawie ze sprzeciwu U. sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2022 r., znak: Wl-I.7840.5.228.2021.DS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 79/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw U. sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2022 r., znak: Wl-I.7840.5.228.2021.DS, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołań D. D. oraz S. P., uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 października 2021 r., nr 1306/6740.1/2021 (o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego zamieszkania zbiorowego z zakresu domu studenckiego wraz z usługami towarzyszącymi, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd I instancji, uwzględniając charakter prawny instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej i istotę decyzji kasatoryjnej (art. 64e p.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a.), w pierwszej kolejności ocenił, że zaskarżona decyzja powinna zostać doręczona skarżącej Spółce, a nie ustanowionemu na etapie innego postępowania [byłemu] pełnomocnikowi. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy tego rodzaju uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ Spółka wniosła skutecznie sprzeciw do Sądu Administracyjnego, a więc w terminie. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, a skarżąca nie poniosła ujemnych skutków procesowych w związku z doręczeniem decyzji jej byłemu pełnomocnikowi. Co więcej, odnosząc się do tego, jakoby skarżąca nie miała możliwości przedstawienia swojego stanowiska w toku postępowania administracyjnego, Sąd zauważył, że w toku postępowania przed organem skarżącej były doręczane pisma, co przyznała sama w sprzeciwie. W piśmie z 16 sierpnia 2022 r. spółka otrzymała pouczenie, że może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, z którego to prawa nie skorzystała. Niezasadny jest więc zarzut, że kierowanie korespondencji do niedziałającego już pełnomocnika uniemożliwiło skarżącej przedstawienie stanowiska. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w związku z zarzucanym naruszeniem art. 40 § 1 K.p.a. Sąd I instancji, odnosząc się do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., wskazał, że organ II instancji sformułował wobec rozstrzygnięcia organu I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ odwoławczy trafnie wskazał na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej organ II instancji skoncentrował się na określeniu obszaru oddziaływania obiektu w niniejszej sprawie. W projekcie budowlanym sam inwestor brał pod uwagę kwestię zacieniania i przesłaniania projektowanych budynków konkretnie na działce wnioskodawców. W ocenie inwestora, projektowany budynek nie spowoduje ograniczeń na działce sąsiedniej, co podzielił organ I instancji, lecz okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że projektowana inwestycja ogólnie może oddziaływać na działkę wnioskodawcy. Z powyżej przywołanych analiz organ II instancji wyprowadził trafne wnioski. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, właściciel nieruchomości sąsiadującej z budynkiem, który przez swe gabaryty może oddziaływać na nią przez ich zacienianie, ma prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy i ewentualnie wnosić swoje uwagi czy zastrzeżenia (por. wyrok WSA w Opolu z 10 czerwca 2014 r., II SA/Op 201/14; wyrok WSA w Białymstoku z 20 listopada 2012 r., II SA/Bk 497/12; wyrok NSA z 17 marca 2016 r., II OSK 1811/14). Sąd podzielił pogląd, że pozwolenie na budowę udzielane jest wówczas, gdy spełnione są wszystkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, a nie wówczas gdy na inwestycję zgodzą się sąsiedzi znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym nawet jeśli powołane zarówno przez organ I, jak i II instancji normy z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały spełnione, to sąsiedzi znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu mają prawo w postępowaniu administracyjnym uczestniczyć, po to właśnie, aby brać udział w wyjaśnieniu, czy konkretne zamierzenie budowlane zostało zaprojektowane w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. W ocenie Sądu, organ II instancji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. wyjaśnił, że przez naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania naruszona została przewidziana w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym, z charakteru tego naruszenia wynika, że nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania przed organem I instancji za pomocą instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do pozbawienia praw stron do dwuinstancyjności postępowania. Zasadnie zatem organ II instancji przyjął, że w postępowaniu odwoławczym wskazana wada nie może być konwalidowana (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 września 2014 r., II SA/Gd 462/14, wyrok WSA w Krakowie z 23 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 321/19). Organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu zawarł również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie można automatycznie przyjmować, iż uprawnionym do bycia stroną postępowania jest jedynie wspólnota mieszkaniowa, a nie właściciel lokalu. Właściciel lokalu w budynku należącym do wspólnoty mieszkaniowej, której nieruchomość jest w zasięgu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, może być wyjątkowo stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, czy o udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli wykaże swój indywidualny (niezależny od wspólnoty mieszkaniowej) interes prawny w toczącym się postępowaniu, w tym, w postępowaniu wznowieniowym. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1956/18, dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem, że wykaże on wpływ tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego, w tym na prawo własności. Końcowo Sąd wyjaśnił, że jako naruszony przepis prawa procesowego organ II instancji wskazał również art. 151 K.p.a. W odniesieniu do kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydania decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego albo o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, Sąd zauważył, że kwestia ta nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji, bowiem oba wskazane rozstrzygnięcia sprowadzają się w istocie do odmownego rozpoznania wniosku wnioskodawcy, zaś przede wszystkim zagadnienie interpretacji art. 149 § 3 i art. 151 § 1 K.p.a. nie stanowiło wyłącznej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., wobec stwierdzenia przez organ II instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - "art. 28 § 1" w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez uznanie, iż uzasadnione w sprawie było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i uznanie, iż D. D. oraz S. P. mogli posiadać status strony w postępowaniu w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwagi na to, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji; - art. 138 § 2 K.p.a. przez uznanie, iż w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia prawidłowej decyzji organu I instancji w całości w sytuacji, kiedy wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osób, którym nie przysługuje status strony postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd Administracyjny, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy II instancji było prawidłowe i wyczerpywało przesłanki prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, oraz uznania, iż organ prawidłowo zebrał oraz ocenił cały materiał dowodowy w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania decyzji organu II instancji, pomimo podstaw do jej uchylenia; a także błędne wykazanie przez WSA w Krakowie, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo że częściowo uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymaga korekty jeśli chodzi o wykładnię pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Otóż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (także wznowieniowym) w odniesieniu do art. 28 K.p.a. następuje ograniczenie kręgu stron postępowania z uwagi na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Przypomnijmy, że zgodnie z tym przepisami stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W aktualnym stanie prawnym (obowiązującym od 19 września 2020 r.) wymagane jest zatem wykazanie konkretnych ograniczeń, ale tylko co do możliwości zabudowy terenu sąsiedniego. Treść nowego brzmienia przepisu ma zaś znaczenie dla wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego na etapie postępowania o wznowienie postępowania (patrz: art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r. poz. 471), ponieważ w dniu 11 grudnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek o wznowienie postępowania; a zatem postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte już w trakcie obowiązywania nowego brzmienia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie oparte jest zaś na orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym starego stanu prawnego, na podstawie którego szeroko wykładano pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", jednak aktualnie pracodawca dokonał normatywnego zawężenia tego pojęcia, wiążąc je tylko z kwestią zabudowy. Tak więc argument dotyczący sąsiedztwa i możliwego oddziaływania na sąsiednią nieruchomość to za mało do przyznania przymiotu strony, bo wymagane jest wykazanie realnego wpływu danej inwestycji możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Wskazywanie na cel postępowania jakim jest wyjaśnienie, czy konkretne zamierzenie budowlane zostało zaprojektowane w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, nie może już zatem stanowić podstawy do przyznania przymiotu strony, co wcześniej było aprobowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Natomiast przepisy techniczno-budowlane, w tym § 13 i § 60 ww. rozporządzenia – wskazywane przez Wojewodę i Sąd I instancji – są niejako nośnikiem ograniczeń w zabudowie, np. jeśli chodzi o kwestię zacieniania i nasłonecznienia, z uwagi na prawne ograniczenia klasyfikujące dany lokal jako mieszkalny (konieczność zapewnienia światła dziennego przez ściśle określony czas). Nie jest więc prawdą, że organ odwoławczy, czy też Sąd, nie wskazali na przepisy prawa materialnego, które mogłyby być źródłem interesu prawnego osób wnioskujących o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę. Sęk w tym aby w oparciu o te normy ustalić, czy przedmiotowa inwestycja rzeczywiście wpływa na sposób zabudowy sąsiedniej nieruchomości, ale tylko przez pryzmat indywidualnego interesu wnioskodawców związanego z prawami do lokalu nr [...]. Ponadto skarżąca Spółka błędnie zakłada, że uprawnionym podmiotem do złożenia wniosku o wznowienie postępowania była ewentualnie Wspólnota Mieszkaniowa, której członkami są osoby wnioskujące o wznowienie postepowania. Jeżeli bowiem dane ograniczenie w zabudowie dotyczy indywidualnego interesu właściciela lokalu mieszkalnego, np. poprzez ponadnormatywne zacienianie jego lokalu w wyniku realizacji danej sąsiedniej inwestycji, to nie można wykluczyć, że takiemu indywidualnemu podmiotowi będzie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Dlatego kluczowe jest jednoznaczne ustalenie w niniejszej sprawie wpływu inwestycji na lokal nr [...] należący do osób wnioskujących o wznowienie postępowania administracyjnego. W tym zakresie Wojewoda ocenił, że akta sprawy nie wyjaśniają tej istotnej dla wyniku sprawy kwestii. A mianowicie, Wojewoda wskazał, że w projekcie budowlanym znajdują się opracowania sporządzone w formie rysunkowej pn. "Analiza zacieniania" oraz "Analiza przesłaniania". Na rysunku pn. "Analiza zacieniania" na obrysie budynku przy ul. [...] (działka nr [...]) oznaczono linie mogące świadczyć o występowaniu zacieniania, jednak w legendzie tego rysunku nie znaleziono wyjaśnienia takich oznaczeń, ani też wniosków z tej grafiki płynących. Organ odwoławczy stwierdził, że niewykluczonym jest oddziaływanie projektowanego budynku na nieruchomość skarżących. Z opracowania pn. "Analiza przesłaniania" wynika natomiast, że analizowano przesłanianie 3 okien znajdujących się w budynku nr [...] przy ul. [...]. Jednak trudno wywieźć, czy są to okna w mieszkaniu wnioskodawców. Z tych względów Wojewoda stwierdził, że nie da się wykluczyć, iż przedmiotowe przedsięwzięcie, z uwagi na lokalizację budynków i projektowany sposób zagospodarowania terenu, może oddziaływać na nieruchomość wnioskodawców i sposób zagospodarowania w przyszłości. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, w której argumentacja w głównej mierze bazuje na nieostrych określeniach, które legły u podstaw wydania decyzji kasatoryjnej. W postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnego dowodu, który mógłby wskazywać na możliwość ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego przed organem II instancji. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie wykazano np. aby treść projektu budowlanego jednoznacznie wykluczała wpływ przedmiotowej inwestycji na lokal nr [...] należący do wnioskodawców, a tylko wykazanie tego rodzaju okoliczności mogłoby uprawniać do stwierdzenia, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie legalności zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. i wydania zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. W omawianym zakresie nie można zatem doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia jakoby w sprawie nie wykazano przyczyn do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji powyższego chybiona jest argumentacja skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja kasatoryjna została wydana z naruszeniem prawa. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia "art. 28 § 1" [powinno być art. 28 ust. 2] w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.