IV SA/Po 725/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. N. na uchwałę Rady Gminy Wągrowiec z dnia 11 grudnia 2019 r. nr XVII/157/2019 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bartodzieje w rejonie Osiedla kpt. M. Bartscha" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz załączników graficznych w zakresie dotyczącym terenu działki nr 173/2; 2. zasądza od Gminy Wągrowiec na rzecz skarżącej J. N. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Wągrowiec uchwałą z dnia 11 grudnia 2019 r., nr XVII/157/2019 uchwaliła zmianę miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Bartodzieje w rejonie Osiedla kpt. M. Bartscha". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2019 r., pod pozycją nr 11335. Pismem z dnia 8 sierpnia 2024 r. J. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w stosunku do nieruchomość skarżącej - tj. działki ew. nr 173/2, położonej w miejscowości Bartodzieje, w gminie Wągrowiec (w części tekstowej uchwały i graficznej) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej jako "u.p.z.p."), poprzez ustanowienie na działce skarżącej, przeznaczonej w zmienionym planie miejscowym jako tereny rolne (o symbolu R), zakazu lokalizacji wszelkiego rodzaju budynków, wbrew ustaleniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wągrowiec, które to studium na terenach rolnych dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej oraz obiektów budowlanych, związanych z obsługą rolnictwa; 2. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie na działce skarżącej, przeznaczonej w zmienionym planie miejscowym jako tereny rolne (o symbolu R), zakazu lokalizacji wszelkiego rodzaju budynków, w tym zabudowy zagrodowej, podczas gdy Gmina nie wykazała, że tak daleko idące ograniczenie prawa własności było konieczne i uzasadnione; 3. art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie przez Radę Gminy Wągrowiec władztwa planistycznego, objawiające się we wprowadzeniu na działce skarżącej, przeznaczonej w zmienionym planie miejscowym jako tereny rolne (o symbolu R), zakazu lokalizacji budynków, w tym zabudowy zagrodowej, z naruszeniem zasady równości; 4. art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie przez Radę Gminy Wągrowiec władztwa pianistycznego, objawiające się we wprowadzeniu na działce skarżącej, przeznaczonej w zmienionym planie miejscowym jako tereny rolne (o symbolu R), zakazu lokalizacji budynków, w tym zabudowy zagrodowej, z naruszeniem zasady proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przy sporządzaniu planu miejscowego kierowano się koniecznością precyzyjnego uregulowania zasad kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, a także ochrony interesu publicznego. Wskazano, że plan uwzględnia również wydane wcześniej decyzje o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obszaru. W ocenie organu argumentacja skarżącej jest bezzasadna, ponieważ podstawowa funkcja gruntów rolnych, czyli produkcja rolna została zachowana. W ocenie organu plan miejscowy jest zgodny ze studium. Organ wskazał również, że skarżąca nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi, ponieważ w trakcie procedury planistycznej złożyła wniosek z dnia 26.11.2018 r., w którym nie zgłaszała uwag w zakresie zmiany funkcji uchwały. W ocenie organu wprowadzone ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia 11 grudnia 2019 r., nr XVII/157/2019 Rady Gminy Wągrowiec w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bartodzieje w rejonie Osiedla kpt. M. Bartscha" w części dotyczącej działki nr [...], obręb Bartodzieje, gmina Wągrowiec. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], obręb Bartodzieje, gmina Wągrowiec. Zaskarżyła ona przedmiotowy plan miejscowy w odniesieniu do tej nieruchomości w zakresie całkowitego zakazu zabudowy tej działki. W ocenie skarżącej jest to niezgodne ze studium. W tym miejscu Sąd wskazuje, że sam fakt posiadania nieruchomości objętej regulacjami planu miejscowego implikuje istnienie interesu prawnego właściciela do wniesienia skargi. Wbrew twierdzeniom organu nie ma natomiast wpływu na istnienie interesu prawnego kwestia składania wniosków do planu w trakcie procedury planistycznej. Z akt sprawy wynika, że z działki skarżącej wydzielono uprzednio 13 działek z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową (działki o numerach od 173/3 do 173/15) Skarżąca w 2014 r. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla 16 wolnostojących budynków na tych działkach. Treść ww. decyzji została przez organ planistyczny uwzględniona w treści studium i w treści planu miejscowego. Należy podkreślić, że w zaskarżonym planie miejscowym działka nr 173/2 została oznaczona jako R – tereny rolnicze. Takie samo przeznaczenie działki nr 173/2 wynika ze studium i w tym zakresie nie występuje niezgodność planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wągrowiec uchwalonego uchwałą nr XXXVII/274/2017 Rady Gminy Wągrowiec z dnia 22 lutego 2017 r. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się w regulacji § 22 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenie oznaczonym symbolem R: 1) zachowuje się istniejący sposób użytkowania; 2) zakazuje się lokalizacji budynków; 3) dopuszcza się lokalizację: a) ścieżek pieszych i rowerowych, b) dojść i dojazdów, c) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, d) urządzeń melioracyjnych." Bezsporne jest więc, że na terenie działki nr 173/2 obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, a w tym zabudowy zagrodowej. Istotne jest, że zaskarżona uchwała przewiduje jednak istnienie terenów RM – czyli terenów rolniczych z zabudową zagrodową, jednak działka skarżącej oznaczona jest jako R – tereny rolne, na których obowiązuje ww. zakaz lokalizacji budynków. W zaskarżonym planie tereny rolnicze z zabudową zagrodową sąsiadują z działką nr 173/2. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Wskazać należy, iż na podstawie Konstytucji RP bezspornym pozostaje fakt, iż społeczności lokalne mają, w zakresie określonym prawem, swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Problematyka planowania przestrzennego normowana jest przepisami u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1, do zadań własnych gminy, zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, określane jest to mianem "władztwa planistycznego". Uprawnia ono do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu. Władztwo to nie ma jednak charakteru absolutnego, zaś jego ograniczenia określone zostały ustawowo. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie proporcjonalności ma kluczowe znaczenia dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego (tak słusznie WSA w Olsztynie w wyroku z 19.11.2019r. o sygn. II SA/Ol 723/19, publ. CBOSA). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenie. (tak trafnie NSA w wyroku z 02.10.2019r., sygn. II OSK 2509/18, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 27.03.2019r., sygn. II SA/Gd 551/18, publ. CBOSA). W razie kolizji interesu indywidualnego z interesem publicznym przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu (patrz wyrok WSA w Poznaniu z 06.02.2019r. o sygn. II SA/Po 1019/18, publ. CBOSA). Przy czym brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. (tak wyrok NSA z 26.11.2019r. o sygn. II OSK 76/18, publ. CBOSA). Przyjmuje się, że sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący planowanej zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Gdyby przyjąć, że sprzeciw mógłby wykluczyć lub ograniczyć plany inwestycyjne – wówczas można by przyjąć, że doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności, ale prawa przysługującego inwestorowi, a nie stronie sprzeciwiającej się (tak prawidłowo WSA w Łodzi w wyroku z 02.04.2019r. o sygn. II SA/Łd 1042/18, publ. CBOSA). Władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym na przykład z prawa własności nieruchomości. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazuje, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo. Konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej i podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W. Jakimowicz w : "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s.210-211). Zdaniem Sądu łączna analiza dokumentacji planistycznej, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji planu, a także studium nie pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji dla których organ wprowadził do zaskarżonej nieruchomości kwestionowane przez skarżącą zapisy planu. Całkowity zakaz zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych godzi w interes prywatny skarżącej, która jako właściciel gruntów rolnych zostaje pozbawiona jakiejkolwiek możliwości zabudowy swojej nieruchomości rolnej. Nie ma przy tym znaczenia, czy aktualnie na przedmiotowym terenie prowadzona jest przez skarżącą czynnie produkcja, czy działalność rolnicza. Zakaz zabudowy może dotyczyć rolnika zajmującego się zarówno produkcją np. roślinną, jak i działalnością rolniczą związaną ze zwierzętami. Zakaz taki uniemożliwia rolnikowi zamieszkanie na terenie rolniczym, a także budowę jakiejkolwiek infrastruktury rolniczej. W ocenie Sądu ustalenia uchwały odnoszące się do działki skarżącej oznaczonej symbolem R (w tym w części graficznej) naruszają jej interes prawny z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione pozbawienie możliwości zabudowy zagrodowej na terenie rolniczym. Brak jest uzasadnienia takiej regulacji przy jednoczesnym wprowadzeniu możliwości zabudowy zagrodowej na działkach sąsiednich, gdzie zarówno działka skarżącej, jak i nieruchomości sąsiednie (obecnie RM – rolnicze z zabudową zagrodową) w studium określone były tożsamo - jako tereny rolnicze R. Istotne jest przy tym, że studium zakładało, że na terenach rolnych dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej oraz obiektów budowlanych związanych z obsługą rolnictwa (zał. nr 1 do studium, rozdział 9.1). Ponadto w studium postulowano o wyłączenie spod zabudowy (rozdział 17.1) terenów przyrodniczych, takich, jak łąki i pastwiska. Sąd podkreśla, że zaskarżona uchwała została nazwana jako zmiana planu, jednak jej forma i uwzględnienie w niej nieruchomości skarżącej skutkuje tak naprawdę uchwaleniem nowego planu miejscowego i daje skarżącej możliwość złożenia skargi na ustalenia dotyczące działki nr 173/2. Nie ma przy tym znaczenia, że nie zmieniła się jej sytuacja planistyczna w odniesieniu do poprzedniego planu miejscowego. Organ miał możliwość zmiany planu jedynie w odniesieniu do konkretnych nieruchomości, jednak tego nie zrobił i objął uchwałą również nieruchomość skarżącej. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.