III SA/Kr 274/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta - Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...] 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji z [...] 2018 r. znak: [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (działka nr [...] obr. [...]) do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta zezwolił M. K., na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (działka nr [...] obr. [...]) do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T. Pismem z dnia 21 maja 2019 r. J. B. (dalej: skarżący) zwrócił się do organu l instancji o wznowienie postępowania, zakończonego ww. decyzją i uchylenie decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż J. B. winien zostać uznany za stronę tego postępowania, gdyż przedmiotowa decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Wynika to z miejsca ustalenia lokalizacji zjazdu tuż przy granicy z nieruchomością należącą do skarżącego, która jego zdaniem stwarza zagrożenie niebezpieczeństwa zarówno dla niego jak i członków Jego rodziny. Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji z [...] 2018 r. znak: [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (działka nr [...] obr. [...]) do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr [...] w T. Organ stwierdził, że skarżący nie posiada legitymacji do złożenia wniosku w sprawie wznowienia postępowania, gdyż nie jest właścicielem gruntu do którego wjazd ma być wykonany. Na skutek zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2019 r. sygn. akt: [...] uchyliło postanowienie organu l instancji wskazując, że konieczne jest wznowienie postępowania i przeprowadzenie postępowania co do spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] 2019 r. znak: [...] organ l instancji, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] 2018 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2019 r. znak: [...] organ l instancji odmówił uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji z dnia [...] 2018 r. znak: [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi gminnej (działka nr [...] obr. [...]) do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T. Organ pierwszej instancji uznał, że skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości, na której zlokalizowano zjazd nie ma interesu prawnego we wznowionym postepowaniu dotyczącym uchylenia ostatecznej decyzji zezwalającej na lokalizacje zjazdu. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2018 r. skarżący podniósł, że jego interes prawny polega na "ochronie dóbr w postaci życia, zdrowia bezpieczeństwa w ruchu lądowym - jego i członków rodziny i wszystkich osób korzystających z przedmiotowej drogi w miejscu lokalizacji wjazdu". Stwierdzono, że wjazd na działkę nr [...] jest usytuowany tuż przy furtce i bramie wjazdowej na posesję skarżącego i tak posadowiony zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Zaskarżoną decyzję SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na treść art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) stwierdzono, że skarżący ma co najwyżej interes faktyczny w tym, czy i w jaki sposób następuje skomunikowanie terenu sąsiedniej nieruchomości z drogą gminną. Okoliczność, że wjazd jest usytuowany przy furtce prowadzącej na posesję skarżącego nie stanowi przesłanki uznania go za stronę postępowania. Korzystający z wjazdu do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T, nie będą bowiem korzystać z działki skarżącego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, iż skarżący nie jest stroną postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania decyzji Zarządu Dróg Miejskich, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący winien być stroną postępowania, a to dlatego, że jego interes prawny polega na ochronie dóbr w postaci życia i zdrowia oraz bezpieczeństwa w ruchu drogowym — skarżącego, członków jego rodziny oraz osób trzecich korzystającej z drogi znajdującej się w miejscu lokalizacji wjazdu opisanego z dalszej części skargi; - art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. z zasadą jawności, zasadą czynnego udziału strony, które to zasady realizują z kolei zasadę prawdy obiektywnej oraz służą pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa; - naruszenie art. 8 k.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów prowadzących postępowanie poprzez wydanie uprzednio w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego przy ul. B sprzecznych decyzji — pierwszej z dnia 6 czerwca 2018 roku odmawiającej zezwolenia, a następnie w dniu 25 lipca 2018 roku decyzji zezwalającej, podczas gdy żadna z okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowego zjazdu nie uległa zmianie; - naruszenie norm wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na pozbawieniu Skarżącego możliwości występowania w sprawie jako strona oraz nieuzasadnionej odmowie Skarżącemu zapoznania się z całością zgromadzonych w sprawie akt, podczas gdy z całości przywołanych okoliczności faktycznych wynika, że sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi godzi w interes prawny skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy stroną we wznowionym postepowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu może być skarżący – jako właściciel nieruchomości przylegającej do gminnej drogi publicznej, w sytuacji gdy zjazd zlokalizowano na nieruchomości sąsiedniej względem skarżącego. Sąd nadmienia, że sprawa o takim samym przedmiocie w analogicznym stanie faktycznym została rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z 20 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1483/17. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3255/18. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w ww. wyrokach dlatego zasadnym było przywołanie tych jego fragmentów, które zawierają argumentację znajdującą zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Jak trafnie zauważył Sąd w ww. wyroku, skoro art. 29 ustawy nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, to ustalenie kręgu stron powinno być dokonane na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym podmiotom niż właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym zjazdem. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty i ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Podstawowym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody przez zarządcę drogi publicznej (lub w imieniu zarządcy przez zarząd drogi publicznej) jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Te czynniki mają istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. W każdym postępowaniu, w tym również objęty ta sprawą, skarżący, aby byli stronami w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie przebudowy zjazdu musiałby wykazać, że mają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 K.p.a.), który to interes musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Zarówno art. 29 ustawy o drogach publicznych jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, z której zjazd ma być przebudowany lub wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1113/11). Wyrażony przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd pogląd, ograniczający krąg stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 318/99; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 610/11; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 401/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 504/10; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09). W orzeczeniach tych sądy przesądziły, że stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. W kontrolowanej sprawie żadna ustawa nie przyznaje prawa skarżącemu do tego, aby mógł on w trybie wznowienia postępowania kwestionować ostateczną decyzję o lokalizacji zjazdu usytułowanego na działce sąsiada. Sądowi znane jest stanowisko części doktryny i orzecznictwa, że interes prawny można wywodzić z naruszenia normy zawartej w art. 140 K.c. jednakże w niniejszym postępowaniu wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na działce nr [...] obr. [...] w T nie skutkuje ingerencją w zakres i sposób wykonywania prawa własności skarżącego do swojej nieruchomości. Podnoszone w skardze argumenty wywodzące interes prawny skarżącego z ochrony dóbr w postaci życia i zdrowia oraz bezpieczeństwa w ruchu drogowym skarżącego, członków jego rodziny z przyczyn przedstawionych powyżej nie mogą być uznane za trafne. W tym kontekście organ słusznie zakwalifikował opisaną sytuację jako naruszenie interesu faktycznego skarżącego i swoistą niedogodność wynikającą z gęstej, miejskiej zabudowy. Wobec zasadnej odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] 2018 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T, za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące pozbawienia skarżącego prawa czynnego udziału w postepowaniu poprzez brak udostępnienia mu akt postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia przepisów Konstytucji RP. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. albowiem odnosi się on do postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] 2018 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T, w którym skarżący nie ma przymiotu strony. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Sąd oddalił skargę skarżących na podstawie art. 151 P.p.s.a.