II OSK 2226/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 512/24 w sprawie ze sprzeciwu S.A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2024 r., znak: WI-I.7840.14.12.2023.DS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 maja 2024 r., sygn. II SA/Kr 512/24 oddalił sprzeciw S.A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca") od decyzji Wojewody Małopolskiego z 5 marca 2024 r., znak: WI-I.7840.14.12.2023.DS uchylającej decyzję S.S. z 20 kwietnia 2021 r., nr 239/21 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez nieuchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji w sytuacji braku podstaw do przekazania przez organ administracyjny drugiej instancji sprawy do jej ponownego rozpoznania z jedoczesnym uchyleniem decyzji S.S. z 20 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w sprawie od samego początku - jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji administracyjnej występowała spółka K. Sp. z o.o. zajmując stanowisko, zgłaszając uwagi oraz zastrzeżenia. Odmiennie niż zwykle – pomimo nieuznania jej na ówczesnym etapie formalnie za stronę, w istocie występowała jako strona biorąc czynny udział w postępowaniu a skarżąca ustosunkowywała się do podnoszonych zarzutów i zastrzeżeń uzupełniając m.in. brakujące dokumenty i opracowania. Na etapie postępowania przed organem odwoławczym, który wydał zaskarżoną decyzję, zakres kwestii wymagających wyjaśnienia był już w zasadzie znikomy, a pomimo to organ odwoławczy, wbrew dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., decyzję uchylił. W piśmie procesowym 2 sierpnia 2024 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Tym samym zawarty w piśmie z 2 sierpnia 2024 r. wniosek skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie był w niniejszej sprawie wiążący. Wedle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie podważył stanowiska Sądu I instancji, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z 5 marca 2024 r. nie zawiera naruszeń, które mogłyby skutkować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem zostać powiązany z normą stosowanej przez sąd administracyjny I instancji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw od decyzji Wojewody. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna zatem postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone bądź też wskazać na naruszenie art. 151a § 1 p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Skarżąca natomiast powiązała zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie z przepisem odnoszącym się do postępowania w sprawie ze sprzeciwu, a z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis odnosi się do postępowania sądowego zainicjowanego skargą. Wskazana wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia. W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 862/22, po rozpatrzeniu skargi K. Spółka z o.o. z siedzibą w Swadzimiu, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 9 maja 2022 r., o umorzeniu postępowania. W wyroku tym Sąd wiążąco przesądził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy będzie obowiązany przyjąć, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę z wniosku obecnej strony skarżącej, przymiot strony przysługuje także spółce z o.o. K. z siedzibą w S., jako właścicielowi działki nr [...], będącej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. W związku z tym obecnie zaskarżona decyzja jest konsekwencją przywołanego wyroku Sądu. Wojewoda w zaskarżonej decyzji, mając na względzie ocenę prawną zawartą w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 grudnia 2022 r., uznał, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji. Wskazał, że w obszarze tym winny znaleźć się także inne działki - nie tylko wskazana w ww. wyroku działka nr ew. [...] pozostająca w użytkowaniu wieczystym spółki K., ale także co najmniej działka nr [...]. Podniósł przy tym, że nieprawidłowość w ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu ma bezpośrednie przełożenie na ustalenie kręgu stron postępowania i uniemożliwia organowi odwoławczemu ewentualne wydanie decyzji utrzymującej w mocy pozwolenie na budowę, z uwagi na możliwość naruszenia zasadny dwuinstancyjności postępowania (brak udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wszystkich stron postępowania). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji przy wydawaniu decyzji pominął bowiem część uczestników postępowania z uwagi na błędne ustalenie wpływu obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiadujące (kwestia ta nie była kwestionowana w skardze kasacyjnej). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już natomiast wskazywano, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 18 sierpnia 2017 r., II OSK 2952/15; 14 stycznia 2015 r., I OSK 1946/14; 12 lipca 2011 r., II OSK 1180/10; 4 grudnia 2008 r., I OSK 1862/07). Tym samym pominięcie przez organ innych stron postępowania, których nieruchomości znajdują się obszarze oddziaływania inwestycji, stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.