VIII SA/Wa 624/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda Sędziowie: Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miasta i Gminy B. z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa S. 1. stwierdza nieważność § 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. Rada Miasta i Gminy B. w dniu 29 czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm., dalej: u.s.g.), po przeprowadzeniu konsultacji społecznych, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa S.. W skład Gminy B. wchodzą Sołectwa: B. [...], B., B. [...], J., K., M., O., S., S. i S.. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez nadanie w § 8 pkt 2 Statutu Sołectwa S. organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej oraz w § 28 tego Statutu kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej; 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 19 ust. 3 pkt 2 w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 7 w Statucie Sołectwa S. ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/20 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. W konsekwencji podniesionych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 pkt 2, § 19 ust. 3 pkt 2 w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 7 przedmiotowego Statutu. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Legitymacja Prokuratora do wniesienia niniejszej skargi wynika więc z art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 53 § 3 p.p.s.a. Skarżona uchwała została podjęta w 2015 r., zatem Prokurator nie był ograniczony żadnym terminem (por. art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu do 31 maja 2017 r.). Przechodząc do uzasadnienia zarzutów stawianych zaskarżonej uchwale, skarżący zwrócił uwagę na przekazanie wyłącznej kompetencji zebraniu wiejskiemu do wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej. Podał, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z kolei z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g. Gdyby ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Poza tym u.s.g. nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Niezgodny z obowiązującymi przepisami jest również zapis wprowadzający dodatkowe kworum do wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należy uznać także pozostałe zapisy zawarte w § 13 zaskarżonej uchwały, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy B. (dalej: Rada, organ), mając na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne z zakresu będącego przedmiotem skargi, uznała zasadność podnoszonych zarzutów i uwzględniła skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała - jako zawierająca normy prawne o charakterze generalno-abstrakcyjnym - jest aktem prawa miejscowego, to treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem (istotne naruszenie prawa). W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, publ. cbosa). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W rozpatrywanej sprawie na uwzględnienie zasługiwał zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do § 8 pkt 2 Statutu Sołectwa S.. W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Jak bowiem stanowi wspomniany przepis, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy, tj. zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. II SA/Ol 1429/16, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 140/19 oraz z 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, publ. cbosa). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowany skargą zapis § 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej. W tej sytuacji Sąd uznał, że zapis § 8 pkt 2 Statutu Sołectwa S. został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że żadne przepisy nie regulują zasad i trybu odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Nie można domniemywać, że skoro ustawodawca uregulował sposób wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób następuje również ich odwołanie. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom jednostek pomocniczych. Nie można zatem uznać, że przyznanie w § 28 Statutu zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17, publ. Lex nr 2676436; wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 404/20, publ. cbosa). Nie jest również zasadny zarzut istotnego naruszenia prawa przez Radę poprzez wprowadzenie w Statucie Sołectwa S. zapisu dotyczącego stwierdzenia kworum (por. § 13 ust. 1 pkt 1 "dla prawomocności uchwały zebrania wiejskiego niezbędna jest obecność co najmniej 1/20 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa", § 18 ust. 7 "stwierdza quorum", § 19 ust. 3 pkt 2 "stwierdzenie quorum"). Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej (sołectwa) określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Tym samym określenie w Statucie Sołectwa S. wymogu dotyczącego ważności (prawomocności) uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowi regulację trybu wyboru tych organów, która wprost wynika z delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Ww. przepisy Statutu dotyczące kwestii kworum nie naruszają także treści art. 36 ust. 2 u.s.g., który w tym zakresie nie zawiera żadnej regulacji. Jeżeli są zachowane kryteria w nim ujęte, tj. głosowanie tajne, bezpośrednie, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, to także dopuszczalne było doprecyzowanie kworum jako wymogu określonej reprezentatywności mieszkańców danej społeczności lokalnej, co nie naruszyło zasad głosowania wymienionych w art. 36 ust. 2 u.s.g. Nie można także przyjąć, że treść tego przepisu zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej. Ponadto w przypadku braku kworum wymaganego w § 13 ust. 1 pkt 1 Statutu Sołectwa S., po upływie 30 minut od godziny wyznaczonej dla pierwszego zebrania, może być przeprowadzone następne zebranie wiejskie bez jakiegokolwiek wymogu kworum (§ 13 ust. 2 i 3 Statutu). Stanowisko takie zostało przedstawione w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 10 września 2024 r. w sprawie sygn. akt III OSK 3874/21 (publ. Lex nr 3765665), które Sąd w składzie orzekającym w całości akceptuje i przyjmuje jako własne. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 8 pkt 2 Statutu Sołectwa S. (punkt 1 wyroku), natomiast w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).